作者： 程萍 国家行政学院教授、博导
习近平同志在党的十九大报告中指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”在这一背景下，报告强调“加强和创新社会治理，打造共建共治共享的社会治理格局”，为新时代我国国家治理和社会治理指明了发展方向。
从“管理”到“治理”：中国共产党执政理念实现重大转变和发展
当前，“网络化”带来的“全球化”，使“治理”成为全球发展的共识和趋势。在这一背景下，社会治理必须回应人民群众不断深化的物质和精神需求，深入研究新时期社会治理的新挑战、新要求和新课题；必须适应社会主要矛盾的转化，解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。
自党的十六届四中全会提出“社会管理体制创新”到十八届三中全会提出“创新社会治理”，中国共产党的执政理念发生了重大转变与发展，党以高度的理论自觉和行动自觉，不断探索、创新和深化“社会治理”的本质、路径和方法。2012年11月，十八大报告提出：“围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。”十九大报告进一步提出：“打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。”为新时期社会治理指明了方向，提出了更加清晰、完整、符合社会发展趋势的思路和要求。说到底，为了更好地满足人民群众日益增长的美好生活的需求，社会治理创新必须沿着社会化、法治化、智能化、专业化的方向前行，通过“治理”，实现“善治”——人人尽责，人人享有；使人民的获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。
从中国共产党十六大以来的治国理政思路看，从“管理”上升到“治理”，意味着我国社会体制和社会发展在目标、主体、内容、方式、方向和范围等方面都发生了重要转变。发展目标从单纯追求经济增长转向以人为本，更加重视人本身的感受，以人民群众普遍幸福为终极目标的新发展；参与主体从单一性的政府主导转向党领导下的政府主导、全民参与，特别是人民群众通过社会组织和基层自治组织的参与；治理内容从强调实行政府对社会的“管控”转向强调服务型政府建设；治理方式从传统的政府行政性行为转向社会多元主体协商共治；治理方向从自上而下的单向管理，转向既有从政府到百姓的自上而下，又有从百姓到政府自下而上的双向协商互动；治理范围则跳出政府和体制内部的局限，在厘清政府、企业和社会组织职能边界的基础上，向全社会开放。从这些转变可以看到，“治理”比“管理”更加重视参与主体间的协商对话、协调互动，也更加民主、开放和包容，更加重视和强调人民当家作主。
共建共治共享：完善人民当家作主的制度体系
新时代，围绕共建共治共享的社会治理格局，人民群众当家作主、参与社会治理的主要内容有哪些？参与的重点和难点在哪里？以怎样的形式参与更有效？十九大报告进一步提出以人民为中心的治理理念，把党的群众路线贯彻到治国理政的全部活动之中，对社会治理创新提出了新课题、新思路。
什么是人民当家作主？就是在法律框架下，凡是与广大人民群众切身利益相关的事务，特别是涉及普遍性民生问题的社会政策和事务，交给人民群众讨论协商，让人民群众参与决策和治理的全过程。从民主政治视角看，决策由权力机构主导转变为群众参与，与人民群众互动协商的过程。从公共行政视角看，公共权力的行使过程，强调的是决策者与受决策影响的利益相关人双向沟通和协商对话的过程、形式与结果。公共权利行使过程一般包括：议题的提出与确定过程、决策过程、政策实施过程、政策评估反馈过程、政策调整完善过程等。在以上每个阶段性过程中，建立信息公开、协商互动、检查监督、评估反馈、修正完善的制度体系，是真正实现人民当家作主最重要的制度保证，也是新时代社会治理创新的重点和难点。从公益事业视角看，人民当家作主强调的是以公共政策引导和鼓励人民群众在环境保护、健康、教育、扶贫、养老助残、妇女儿童权益保护、法律援助、社会治安、文化体育等方面发挥重要作用。目前，公益性事业是人民群众参与社会治理的重点，也是政府政策引导的重点，十八大以来，已经取得了可喜的成果，初步形成以社会组织为主体的人民群众积极参与公益性社会事业的氛围和局面。
党领导下的人民当家作主，不是以公民个人的意愿和行为为前提，而是以最广大人民群众的共同利益根本利益为前提，通过人民当家作主，实现依法保障广大人民群众的核心利益，从而实现对公民个人基本权利和利益的保障。从法律视角看，人民群众依法参与社会治理，主体可以是个人，也可以是组织——市场组织或者社会组织。公民个人有依法积极参与公共事务的权利和义务，但个人参与具有很大的局限性，在普遍性和代表性方面存在明显不足。市场组织——企业，也是社会治理的重要参与力量和主体，但企业通常以市场为导向，以追逐利润最大化为前提，对无利或者微利的社会事业缺乏参与的动力。党的十六大正式提出社会管理创新，中央对社会组织给予了前所未有的高度重视。十七大对社会组织发展提出明确要求，十七届二中全会《关于深化行政管理体制改革的意见》中突出强调了社会组织的功能、地位和作用。十八大报告3次提到社会组织，十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》确立了社会组织在国家治理中的重要主体地位。十九大报告5次提到社会组织，对社会组织的期待更高，要求社会组织在新时代有新作为，发挥社会组织在协商民主、社会治理特别是包括环境保护在内的公益性事业发展中的独特优势和积极作用。在党的引领下，社会组织正在逐步成长为人民学习和实践当家作主的重要平台和组织形式。
