【摘要】加强公共安全应急管理水平，是应对不断增加的社会风险的根本要求。当前，必须正确认识我国应急管理资源、机构、政策、设施等方面存在的“碎片化”问题，并从应急管理的理念意识、法规政策、体系及机构职能等方面进行整合优化，进而从根本上提升我国公共安全应急管理水平和处置能力。
【关键词】公共安全 应急管理 社会治理 【中图分类号】C916 【文献标识码】A
公共安全问题事关社会稳定及人民生命财产安全，是国家长治久安的基础。十九大报告指出，要“打造共建共治共享的社会治理格局”，进一步加强社会公共安全体系建设，推进社会公共安全治理的体制与机制改革。客观看，我国的社会公共安全管理体系从2003年以来，就进入了发展的快车道，公共安全体系的主体制度框架基本建立。但在应急管理方面，还存在救援反应、政策执行、资源能力等“碎片化”问题，这极大地影响了我国公共安全应急管理能力提升并带有负面效应。当前，随着我国改革的不断深入，社会突发事件和综合风险在日益增多，民众对社会公共安全提出了更高的要求。因此，在这样的严峻形势下，如何解决公共安全应急管理体系中的“碎片化”问题，推动应急管理改革和创新，减少其负面影响，是一个值得重视的问题。
公共安全应急管理“碎片化”现象的表征
第一，应急基础设施以及资源的“碎片化”。无疑，基础设施及相关资源是应急管理的基础，也是确保应急管理能够运转的基本保障。就我国当前公共安全应急管理体系的基础设施建设看，尽管大部分基础设施建设能够形成一个网络化的运转体系，但部分领域依然还存在着条块分割问题、部门化及地方化问题。比如，作为应急管理中重要的水电气等基础设施还是分属于不同的部门管理，彼此之间缺乏相应的协调，导致应急管理过程中基础设施的合力难以发挥。此外，在应急管理的资源方面，也存在“多头管理”问题，缺乏对市场、社会及国际等资源的整合力度，特别是政府部门的应急资源体系与社会、市场上的应急资源体系无法实现共享，延缓了应急管理的效率。比如，在救灾过程中，民政部门与红十字会的应急资源体系就没有很好地实现共享，没有建立统一的调度机制，导致了资源重复建设或造成部分资源的浪费。
第二，应急管理部门设置及其权责的“碎片化”。公共安全应急管理中，组织体系是否高效及权责是否明确是衡量应急管理体系科学化的重要标准。尽管我国设立了国家减灾委员会，其应急管理办公室设在国务院，地方各级政府相应地也成立了减灾委员会和应急管理办公室，但各行政主管部门还是处于“各守一摊”的局面，减灾委及应急办公室对这些主管部门的综合协调难以奏效。比如，一些地方民政部门负责自然灾害救助及其应急管理、公安部门负责社会安全突发事件的应急处理、安监部门负责安全生产方面的应急处理，但实际上，一旦发生了上述重大应急事件，仅仅依靠一个部门是无法完成的。应急管理部门设置及其权责的“碎片化”极大地影响了处理应急突发事件的水平和效率。
第三，救援力量及反应能力的“碎片化”。对救援力量进行整合，提升其应急反应能力，是应急管理中的各国通行做法，也是确保救援能够及时开展的保障。在这个过程中，需要多个部门力量的整合与协调。在我国当下应急管理体制中，自然灾害、公共卫生、公共安全、生产事故、防汛抗旱等应急事件的管理分属于不同的行政部门。尽管这种“分割式”的管理有助于提升应急管理的专业化水平，但也存在救援力量整合能力较差及反应能力不足等问题。
第四，应急政策、标准的制定与执行的“碎片化”。应急政策、法规及标准体系是应急管理的基本依据，是指导应急管理科学进行的保障。我国从2003年以来，在应急管理的法律法规及政策体系建设上取得了较大的成绩，基本上形成了多部门、多层次的应急管理法规政策及标准体系，确保了应急管理有法可依、有章可循。但这些政策法规、应急标准之间仍存在着相互矛盾、相互冲突之处，政策法规之间的衔接性较差，由此导致在执行过程中，应急管理整体缺少协同意识，更没有形成呼应式的协同机制，限制了预案整体功能的发挥。
应急管理“碎片化”问题不仅会造成资源的内耗及浪费，导致应急管理难以形成应有的合力，而且，还会造成相关部门应对突发事件的能力不足，可谓后患无穷。
防治应急管理“碎片化”问题的对策
首先，规范和提升应急管理的理念与意识。理念与意识，既是原则也是观念，对应急管理的科学化有着重要的指导作用。为了应对我国当前应急管理体制中的“碎片化”问题，必须在国家安全观的指引下，确立正确的理念与意识。2015年5月，习近平总书记在主持中央政治局健全公共安全体系集体学习时指出，应急管理必须确立“集中领导，全面整合”的基本理念，在此基础上确立三种意识：一是树立整体意识，发挥党和政府在应急管理中的思想、体制等方面的优势，建立统一性的应急指挥系统与服务网络；二是确立沟通意识，重视横向和纵向不同部门、不同地区以及他们上下级之间的信息交流，促进沟通机制的常态化和制度化，保证应急管理的政令畅通；三是确立协同意识，应急管理涉及到多个部门、多个主体，需要重视党、政府、军队等不同主体之间的协作，实现应急管理的规范化和科学化，提升应急管理机制的应对能力。
其次，完善并健全应急管理的政策法规及预案标准体系。如前所述，尽管我国应急管理政策法规、预案标准的建设取得了较大的成绩，法治化、规范化建设初见成效，但“碎片化”问题依然存在。要解决其“碎片化”问题，必须要做到以下几个方面：第一，应当以“突发事件应对法”为核心，完善应急管理相应的法律法规体系。一方面是要做好该法实施细则的完善与落实，另一方面各地方政府要积极做好本地应急管理政策、条例及管理规定的修订工作，确保其与法律之间的衔接，打造一个具有应急管理的协调性、科学性、衔接性的法律及政策体系。第二，逐步建立应急管理的预案标准。当前我国有各级应急管理预案300万件，客观而言，这些预案有些已经与时代不符，或是与法律相冲突。这些预案的大部分是需要清理的，应按照“突发事件应对法”的要求，确立应急管理的专项、部门、地方、单位预案体系，确保这些预案之间的衔接和协同。
最后，优化并整合应急管理机构及其职能。当前，应急管理“碎片化”问题在很大程度上是由于应急管理体制所造成的，而条块化体制的最突出表现就是部门职责分割。因此，建立集中性的应急管理机构并优化其职能，是有效避免条块分割和政出多门的重要途径。还应明确当前整合应急管理机构及其职能的目标，建立综合性的应急管理机构并非是盲目追求“大一统”，而是要提升应急管理机构的具体职能，为社会大众提供高质量的应急管理服务，满足公共安全应急管理的实际需求。因此，为了解决“碎片化”问题，需要国家建立常规化的应急管理机构，协同各部委、军队、武警等部门的参与，明确不同部门之间的职责分工，避免职能交叉与重合。
（作者为山东行政学院副教授）
【注：本文系山东行政学院创新工程创新项目“公共危机视野下政府新闻发布机制研究”（项目编号：2017KY016）阶段性研究成果】
【参考文献】
①李尧远、曹蓉：《我国应急管理研究十年（2004-2013）：成绩、问题与未来取向》，《中国行政管理》，2015年第1期。
责编/高骊 谷漩（见习） 美编/于珊
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