十九大报告提出，在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公(以下简称为“双合”改革)。《半月谈》不少读者在各级党政机关工作，非常关心这个话题，想知道哪些党政机关可能合并设立或合署办公。要回答这个问题，还需从头讲起。
2008年以来，我们党在优化横向部门间行政关系的主要思路，是推行大部制改革，即在政府部门设置中，将那些职能相近的部门、业务范围趋同的事项相对集中，最大限度避免政府职能交叉、推诿扯皮、政出多门、多头管理，以此提高行政效率，降低行政成本。
近年来，在国务院层面，交通运输、卫生计生、人力资源社会保障、广电新闻出版等大部门管理机构初步形成;在地方政府层面，深圳、成都、随州、富阳等地的大部制改革探索，也形成各自特色。但随着改革的深入，大部制改革遇到一些瓶颈制约因素。其中关键一点就在于，大部制改革一般只涉及政府部门层面，很少涉及党委层面。
在基层政府的设置中，许多政府机构后面的领导权和协调权，实际上在党委层面。如果简单合并政府机构，而党委部门设置依旧分立，其改革效果必然有限。
有鉴于此，十九大报告提出探索“双合”改革，被视为大部制改革之后更深层次的改革创新。从内容来看，有五层含义：第一，改革的主体。党政机关联动，一起参与改革，包括党委部门之间、政府部门之间，更包括党委和政府部门之间。第二，改革的形式。合并设立或合署办公，两者之间要根据不同情形选择最合适的方式进行。第三，改革的原则。合并设立或合署办公并不适合所有领域，而是在“职能相近”的机关之间才能开展，工作性质较为专业的部门可能并不适宜开展“双合”改革。第四，改革的范围。在省、市、县三级政府同时开展，并非只在省级开展，也没有扩展到乡镇一级。第五，改革的属性。总体定位是一种探索性改革，先在一批试点地区试行，待成熟之后再全面推开。
长期以来，我们党就有归口管理的制度传统，把政府工作按性质划分为工交口、财贸口、文教口、政法口、农业口、外事口等，由同级党委常委分口负责，以加强党对政府行政工作的领导。受此影响，“双合”改革的机构形式原本就已经存在。如在中央层面，中国共产党中央纪律检查委员会、中华人民共和国监察部、国家预防腐败局就是合署办公。此次以党代会报告的形式来确定“双合”改革的必要性，其战略高度进一步彰显。
显然，从党政联动层面来试行“双合”改革，抓住了多年来制约政府机构改革效果的“牛鼻子”，具有明显的一体化行政模式特征，未来纪委与监察部门、党委办公室与政府办公室、党委直属机关工委与政府机关事务管理局、党委统战部门与政府民族宗教事务局等都可能在“双合”之列。
我国行政体制改革错综复杂，“双合”改革也不例外，需重点关注以下问题：第一，在改革主体方面，要尽快明确省市县开展改革的顺序，以及参与改革的党委和政府部门。第二，在改革形式方面，要科学区分合并设立和合署办公的标准，进一步完善“双合”改革的合法性基础，使此次改革不异化为另一种形式的联合执法。第三，在改革原则方面，要界定职能相近的范围和标准，平衡好改革进程中的综合性和专业性关系。第四，在改革属性方面，“双合”改革之后，合并设立或合署办公后的部门权力大增，要防止权力滥用的情况发生。
(作者系中国人民大学公共管理学院教授 刘鹏)
