【摘要】北宋全面建立了文官政治，大量文人通过科举走入仕途，加之恩荫补官的泛滥，冗官现象日益突出。对此，宋朝统治者采取了一些措施加以治理，以铨试法为代表的吏治改革对官员选拔、入仕者素质和行政能力的提高大有裨益，在一定程度上缓解了冗官冗员的局面。虽然这些举措不能从根本上解决问题，但北宋对冗官现象的治理，为后世的吏治改革提供了一些有益借鉴。
【关键词】北宋 冗官 荫补 铨试 【中图分类号】K244 【文献标识码】A
鉴于唐末五代的历史教训，北宋“崇文抑武”，确立了文官政治，建立了一套比前代更为严密的从中央到地方的各级行政机构进行国家治理，经济文化的发展水平远超前代，但北宋的冗官现象也成为当时一个突出的政治问题。对此，宋朝统治者也采取了一些措施，力图缓解这一局面。
北宋时期，冗官问题日益突出
北宋建立之初对后周及各个割据政权的官员多有留用，出现了官吏队伍紊乱的局面。其后宋太祖对此进行整顿，并于开宝三年（970）下诏：“吏员猥多，难以求其治，俸禄鲜薄，未可责以廉。与其冗员而重费，不若省官而益俸。”要求按各州县的人口数量来确定官吏的额数，差减其员，而保留的官吏每月增加俸给5千。据包拯在仁宗皇祐元年（1049）的一个奏章中说：“（真宗）景德、祥符中，文武官总九千七百八十五员。今内外官属总一万七千三百余员，其未授差遣京官、使臣及守选人不在数内。较之先朝，才四十余年，已逾一倍多矣。”
真宗时期不到万人的官员总数，还谈不上冗官问题。到了仁宗时期，官员总数已是真宗时的一倍以上，冗官问题开始凸显。英宗治平时增为24000余员，至哲宗元祐时文武官吏为28000余员。北宋徽宗年间冗官问题更为突出，政和二年（1112）官员总数为43000余员，宣和元年（1119）又增加为48000余员。仁宗以后，就不断有大臣对此发出警示，并要求进行改革。欧阳修指出：“方今天下凋敝，公私急困，全由官吏冗滥者多。”范仲淹认为：“今百姓贫困，冗官至多，授任既轻，政事不举，俸禄既广，刻剥不暇。”苏轼也称：“自本朝以来，官冗之弊，未有如今日者也。”宋仁宗也曾诏令群臣“博讲厉害，以求省官之策”。庆历新政和王安石变法时期都曾对此进行改革，但都未能起到明显的作用。
北宋的科举制经过改革之后，面向全社会开放，由此形成了人数众多的文官集团
宋代的官员选拔主要有科举、荫补、摄署、流外、从军等方式，其中科举与荫补是宋代官吏入仕的主要途径。北宋开国之初，政府采取了一系列措施对隋唐时期的科举制进行了全面改革，建立了弥封、誊录、别头试、锁院、殿试等制度，使文官选拔录用有了一个操作性很强的客观标准，基本上保障了文官选拔的公平与公正，排除了权贵对科举取士过程的干预，使得门阀政治再也不可能产生。北宋的科举制经过改革之后，面向全社会开放，取士不问家世，扩大录取名额。
唐代科举录取名额很少，每年录取的及第进士不过三十名左右，有时甚至只有数人。宋太祖在位的16年里举行了15次科考，总共所取进士和诸科合计不到1000人。宋太宗增加取士人数，每榜取士常达数百人，淳化三年（992）一榜就取进士353人、诸科964人，共计1317人，超过了太祖朝科举取士的总和。宋英宗规定三年举行一次科举考试，每次取进士300人，诸科录取人数不得超过进士人数。据学者统计，北宋科举共取正奏名进士为19628人，诸科16772人，合计为36395人。唐朝进士还要经过吏部的考试才可授官，而宋代中进士后立即可以出仕，中高级官员主要从进士中产生，北宋宰相72人，进士出身者就有63人。
北宋对科举制度的改革将大量饱受儒家经史教育的文官充实到各级官府，形成了人数众多的文官集团，在历史上第一次建立起了文官治国的体制。宋代官僚队伍的构成发生了前所未有的变化，科举出身者中的很多人来自于非官宦家庭或低级官僚家庭，这使政权获得了更广泛的支持，并且有利于社会的稳定和经济文化的发展。
此外，为了激励更多士人应举，北宋在科举考试中采用“特奏名”制度，即士子应省试或殿试多次不第，达到一定年龄和举数后，可以直接参加殿试，授予“特奏名”进士或诸科功名，并给予初等官待遇。北宋科举共取“特奏名”23635人，这是一个相当庞大的群体，“特奏名”出仕者大多行政能力低下，与冗官现象的发展有着直接关系，因而受到时人的批评。
导致冗官大量产生的最主要因素是恩荫补官
荫补在北宋有恩荫、恩补、任子、奏补、门荫、荫子等称谓，是朝廷根据官员的品阶和职务高低授予其子弟或亲属甚至门客官衔或差遣（实际职务）的制度。
宋代继承了以前历代所实行过的恩荫补官制度。恩荫制度作为世袭为官的一种表现形式，并非北宋所独有，在古代中国乃至世界各国历史早期，都经历过世袭为官的历程。秦汉以后虽然否定了先秦时期的世卿世禄制，但汉代实行“任子制”，二千石的高官子弟可以凭借父辈权位做官。魏晋时期的九品中正制，实际也成为门阀把持选举的工具，门阀士族子弟因其家族背景，可以坐致公卿。唐朝的门荫制度，高官之后也可凭荫入仕。
与汉唐相比，北宋荫补出仕者的人数大为增加。宋太祖规定，五品以上的文武官员都可以荫子弟。宋真宗时形成了比较固定的荫补制度。北宋的荫补有各种名目，如大礼荫补，即每三年举行一次的郊祀（京城郊外大祭祀）时，宰相和执政官可荫补本宗、异姓、门客、医生各一人；东宫三师、三少到谏议大夫，可荫补本宗一人；寺、监长贰到左右司谏、开封府少尹，荫补子或孙一人。圣节（皇帝的生日）荫补，五品以上官可以荫补一人。皇后荫补亲属二人，诸妃荫补亲属一人，公主的丈夫荫补亲属一人。官员致仕（退休），郎中以上官可荫补子或弟、侄一人为官，称为致仕荫补。此外，还有遗表荫补、死事荫补、特恩荫补以及宗室授官等。皇帝即位、改元、公主生日、皇后逝世等情况下，皇帝均可下诏特恩荫官。宋徽宗政和六年（1116）的郊恩奏补就有1460人。有学者统计，宋代每年通过恩荫补官者不下500人，要远远多于科举每年平均取士的361人。范仲淹在庆历新政中指出，“每岁奏荐，积成冗官，假有任学士以上官经二十年者，则一家兄弟子孙出京官二十人，仍接次升朝，此滥进之极也”。对此，清代赵翼评价说：“荫子固朝廷惠下之典，然未有如宋代之滥者。”可见荫补制给宋代政治带来的负面影响。
北宋荫补制度与汉唐相比有明显的变化，汉代的任子及唐朝的门荫所荫补的人数少，但升迁很快。唐朝权贵子弟经“门荫”入仕者有六七十人位至宰相，甚至有数十家祖孙、父子、兄弟相继居相位。宋代因荫补入仕者所补品阶很低，宋神宗元丰以后，荫补的最高品阶也只是从八品。而且一般只能担任远小州县最低级的监当、主簿、县尉等职务，升迁很难，做高官者甚少，在国家政治活动中的作用已经远远不能与汉唐相比。
科举制与荫补制度是矛盾的，二者之所以能够并存，与北宋君主所采用的笼络官员的措施有关。北宋的佑文政策造就了庞大的文官集团，出现了皇帝与士大夫共天下的局面，君主为了取得官僚集团的支持，放宽了恩荫的范围和数额，利用赏赐官位换取官僚集团的忠诚，这是造成北宋官员总人数直接上升的主要原因。中高层官僚成为荫补制度最主要的受益者，他们的子孙即使不能在科举中胜出，也能够因自己的官位入仕，尽管职务很低，却也得到了生活保障。所以尽管一些大臣包括范仲淹这样的名人，要求对荫补加以限制，然而并不主张完全将其废除，因为荫补制与庞大的官僚集团利益与共，这成为北宋官冗之弊难以疏解的一个最根本原因。
铨试法的颁布与改革对官员选拔、入仕者素质和行政能力的提高大有裨益，是宋代吏治改革的重要成果
荫补太滥是造成北宋冗官问题的最主要原因，这在当时成为有识之士的共识。宋仁宗庆历新政的领军人物范仲淹在《答手诏条陈十事》中的第二项“抑侥幸”，即是针对恩荫问题提出的应对方案，要求对恩荫补官的资历、时间、人数、所补官阶等进行限制，以减少恩荫人数。但由于庆历新政触及官僚利益，不到一年就终止了，并未达到预期目的。
王安石在熙宁、元丰变法时期也高度重视冗官问题的解决。他指出，冗官泛滥的一个原因是宗室为官者众，变法首先从宗室制度改革开始，规定宗室袒免亲（五服之外）不再赐名授官，只许令应举，裁撤了部分由皇亲国戚原因造成的冗官。但他为推行变法又增加了一些新的机构，这就增加了官员的人数，甚至为了减少变法的阻力，对有俸无事的“宫观官”也不再限制数量。总体上看，裁汰冗员没有起到实质性的作用。
冗官问题不仅增加了国家的财政负担，还存在一个严重问题，那就是荫补入仕者中的多数人平日生活优裕、不思进取、素质低下、缺乏行政能力。宋太祖对此有着清醒的认识：“贵家子弟，惟知饮酒弹琵琶耳，安知民间疾苦！”所以解决冗官问题实际面临两个任务：一是减少荫补人数，防止冗官数量的激增。庆历新政和王安石变法都曾经裁减过恩荫任子的人数，仁宗嘉祐元年（1056），在一些大臣不断上疏请求减少恩荫人数以去冗官之弊的情况下，仁宗罢圣节奏荫，减少了部分高官的荫补子弟人数。二是提高荫补入仕者的素质和行政能力。主要措施是对荫补人进行出官考试，考试合格者方可授以实际职务。这一考试称为铨试，又称出官试。宋代职官任用制度有官、职、差遣的区分：官指正官或本官，又称阶官或寄禄官；职是指馆阁中的官职，是授予高级官员的清高头衔；差遣才是官员担任的实际职务。仅有官的身份而不担任实际职务（即差遣）者不能领取俸禄。
在北宋前期，获得荫补资格后，朝廷进行简单考试就能授予差遣（实职）。真宗时期荫补人数大增，大中祥符二年（1009），诏令规定荫补出身人需入国子监学习，年满二十五岁经考试合格后方可授予实际职务。庆历三年（1043）十一月，颁布了荫补人出官试的立法，即铨试法，规定了考试对象、内容、方法以及考试后的录用等细则。确定荫补人选年龄在25岁以上，考试诗赋或经义合格，方可出官。如果不参加考试则“永不预选”，即不得授以实际职务（差遣）。铨试法的颁行可谓意义重大、影响深远，“自敕下之后，天下士大夫之子弟莫不靡然向风，笃于为学”，激发了官僚后代的学习热情。这是庆历新政吏治改革的一个重大成果。
庆历新政失败之后，铨试法也被废止。监察御史包拯对此坚决反对，他指出，这将使“务学者日以怠惰，一旦俾临民莅政，懵然于其间，不知治道之所出”。铨试法在停用两月之后又得以恢复。但将以前考试不合格就不授予实职的规定改为40岁以上的荫补人考试不合格者，可以依旧格读律出官。
王安石变法对铨试法进行了改革，这主要体现在铨试的重要性进一步增强，废除以前在恩赦等特殊情况下的恩例免试，一律以成绩的高下依次授以实职。神宗熙宁二年（1069）制定了宗室出官法，规定宗室子弟出官，也要参加考试。熙宁四年（1071）规定，铨试不再考试诗赋，而是代之以试断公案、时议或律义，也就是考试政治法律知识，这对官员从政解决实际问题大有裨益，提高了官员的从政能力。熙宁年间所确立的荫补人的出官试，基本上被后来的宋代统治者所继承并不断发展。
综上所述，北宋实行文官政治，君主出于对官僚集团的笼络而继承了以前历代都实行过的荫补制度，荫补人数众多，成为北宋冗官问题严重的主要原因。庆历新政和王安石变法的主要措施是减少荫补人数，制定铨试法，对荫补出身者进行考试，以考试成绩的高下授以荫补人实职。铨试制度在庆历新政和王安石变法时期得以确立和完善，对提高荫补入仕者的文化素质和从政能力意义重大，成为一项影响深远的重要国策，对于缓解冗官问题起到了一定的作用，也为后世的吏治改革提供了一些有益借鉴。
（作者为中国政法大学政治与公共管理学院教授、博导）
【注：本文系国家社科基金项目“宋代地方政府权力制衡机制研究”（项目编号：17BZZ088）的阶段性研究成果】
【参考文献】
①[宋]李焘：《续资治通鉴长编》，北京：中华书局，2004年。
②朱瑞熙：《中国政治制度通史》（第6卷《宋代》），北京：人民出版社，1996年。
③苗书梅：《宋代官员选任和管理制度》，开封：河南大学出版社，1996年。
责编/王妍卓 美编/宋扬
声明：本文为人民论坛杂志社原创内容，任何单位或个人转载请回复本微信号获得授权，转载时务必标明来源及作者，否则追究法律责任。
