【摘要】对党纪党规与国法关系的认知，关系到中国特色社会主义法治体系的构建，“纪在法前”是对两者关系的高度概括，对全面依法治国和法治政府建设具有重要意义。“纪在法前”是从党的层面维护法治，有助于反腐倡廉建设和限制公权力。目前，立法上已初步形成党内法规与国家法律相协调的运作体系，司法实践中党纪反腐逐步成为司法反腐的必要补充。
【关键词】党纪 国法 纪在法前 【中图分类号】D901 【文献标识码】A
坚持纪严于法、纪在法前，把党的纪律和规矩始终挺在法律的前面，这是由党的性质和宗旨决定的。“纪在法前”体现了一种全新的法治观，对于执政党建设和全面从严治党意义重大，也属于全面依法治国重大战略部署的必要一环。党纪与国法不是一个概念，不能混同。党纪党规不能与国法相抵触，这是处理二者关系的根本原则。国家治理需要法治，政党治理不仅需要法治，还需要严明的纪律，即依规治党。“纪在法前”法治观的内涵集中体现为“在先性”上，这侧重于党纪党规适用上的“在先性”，与传统法治观对“良法、善治”的核心要义相比较，前者具有更高的道德约束力和特殊的适用场域，两者是特殊性与一般性的辩证关系。
“纪在法前”法治观的内涵和作用
改革开放以来，中国共产党逐步走向成熟的法治观与其领导和推动的社会主义法治实践相辅相成，并对治党、治国等层面产生深刻影响。具体而言，“纪在法前”法治观主要涵盖以下四方面内容：一是治理在先，作为执政党的中国共产党治理好党组织自身是治理好国家的前提，党纪党规的标准严于国家法律为中国共产党管党治党提供有力抓手；二是触犯在先，即违纪先于违法，在现实中更多的情况可能是违纪与违法并存；三是惩处在先，从逻辑上讲违纪不一定违法，一般情况下，党组织对于涉嫌违纪行为的调查和惩处会先于执法部门对违法行为的查处，而在违纪问题查办过程中一旦发现违法问题则会将其移送司法机关；四是双重惩处，受到国法惩处的党员干部也会受到党内的纪律处分，就是要追究违纪与违法的双重责任。“纪在法前”是党组织先进于社会团体、党员先进于普通群众的逻辑推演，具有重大作用。
有助于从党的层面维护法治。加强党的制度建设是贯彻全面从严治党的重要举措，其中，党的纪律建设、党内法规建设是最主要的制度建设内容，这对中国特色社会主义法治体系的完备具有里程碑意义。从党内法规的功能属性上看，就是专门从党的层面维护法治，也就是依规治党。相对而言，国家法律是从更为宏观的国家层面维护法治。在我国的现有政治体制下，党政机关的领导干部绝大多数由中共党员担任，如果广大党员干部能够始终将纪律放在法律的前面，从而使得自己能够严格按照党内法规的要求去规范自己的日常言行，可能很多涉嫌违法行为会被遏制在违纪阶段，起到防微杜渐的作用。党要管党，从严治党，如果党员干部能够遵循党内法规，做到“勿以恶小而为之”，我国的法治建设必会大有成效。
有助于反腐倡廉建设。十八大以来，党中央坚决惩治腐败的态度是十分明确的，反腐败一直保持高压态势且成为一项常态化工作。党的纪律建设正是从微观角度，以“抓早抓小”为抓手，不断实现反腐败的战略目标。在反腐败建设中之所以要将党纪放在国法之前，一方面是由于反腐败建设的制度供给相对不足，即单纯依托法律难以有效地抑制腐败；另一方面是因为中国几千年传统文化所衍生出的一套滋生腐败的潜规则及其社会土壤。这些制约反腐败斗争的因素，又会进一步助长腐败现象。当公众主观上认为腐败是普遍存在的，官员们的廉洁程度就会被降低。因为如果他抵制腐败，可能发现自己难以履行职责。可见，加强纪律建设以给党员立规矩十分必要，党纪反腐是全面从严治党的有力抓手。
有利于约束权力。权力制约是习近平总书记全面从严治党战略思想的核心内容，他反复强调要“把权力关进制度的笼子里”。法治的核心要义是限制权力，即通过对公权力的规范约束而保障私权利、维护社会秩序，通过党纪限制权力就是为任性的权力套上纪律之笼。一般而言，用法律为权力套上牢笼是法治构建的基本路径，但也存在两方面天然缺陷：一方面，法律规定往往是对权力行为的底线规定，这就可能存在着权力的触角会越过法律而不受其约束；另一方面，由于法律的滞后性成为了官员弄权的漏洞，法律监督的滞后也会助长权力任性以致酿成无可挽回的大错。因此，用纪律之笼补缺法律之笼的短板是推进全面从严治党、全面依法治国的必要手段。进一步讲，用党纪编制的权力牢笼比法律之笼更为细密，两者相互补缺才能真正将权力关进制度的笼子里，实现有效制约权力的法治目标。
“纪在法前”法治观的贯彻路径
经过多年的实践与探索，以党章为统领，以准则、条例为主干的框架性的党内法规体系已初步形成。依此科学配置权力，优化权限、责任等要素，能严肃党内政治规矩。
在立法上，党内法规体系要与国家法律协调运作。“纪在法前”是对中共党员的行为要求，以往党纪党规与国法存在交叉重叠，导致出现纪检监察机关与司法机关的职权冲突或是相互推诿的情况。2015年10月，新修订的《中国共产党纪律处分条例》删除和现有法规重复的地方，并整合了党章和其他主要党内法规中关于纪律的规定，统一划分为政治纪律、组织纪律、廉洁纪律等六大类，相当于为广大党员编制了一份“负面清单”，体现出对党员同志的高标准和严要求，具有鲜明的党纪特色。根据该条例，对于党纪党规如何与国家法律相互协调做出了详细规定。比如，“对于相关职能部门先于查办的案件，党组织可以依据相应处理决定及其认定的事实、情节等内容，对违法违规的党员做出党纪处理，从而尊重司法机关、行政执法机关等有关方面据以做出的生效裁决或者决定”。这些规定已经明确地把纪律放在法律前面，为党内法规与国家法律的协调运作提供基本遵循。
在司法实践中，党纪反腐是职务犯罪类案件侦办的必要补充。党内法规与国家法律的关系在立法层面虽然作了区分，但要真正实现两者的衔接和协调，还需要在实践中依托于纪检监察机关与司法机关的互动协调。司法实践中，在职务犯罪类案件的查办过程中党纪反腐为司法反腐开路正日益成为中国法治反腐的新样态。对于一名党员涉嫌违纪案件的审查处理，纪检监察机关首先是审查违纪问题，在此过程中若另外发现有涉嫌犯罪的问题再移送司法机关。这在近年来对腐败官员审查公开的话语表述中已成惯例，即“某某涉嫌严重违纪，正在接受组织调查”，然后才是后续的司法程序。党纪反腐为司法反腐铺路，也是为了克服司法的不足。特别是在职务犯罪类案件的查办过程中，受制于检察院反贪职权的局限性以及贪腐案件的隐蔽性，检察院常常陷于难以取证甚至是无法办案的境地。在这种情形下，由于纪检监察机关对涉及党员领导干部的大量事务都有宽泛的调查权，同时在立法上也有党纪党规做基础，从而发挥司法侦察难以达到的效果。职务犯罪类案件必然涉及违纪问题，纪检监察机关以违纪问题的查处为契机进而发现涉嫌犯罪的事实与证据，然后再将案件交由司法机关，从而有效弥补司法机关的短板。
党纪党规与国家法律之间相协调的机制正逐步被打通，更为关键的是如何在司法实践和执纪实践中相互补充、形成合力，将法纪之网真正扎根于党员领导干部的心中。这有待于“纪在法前”法治观的培育和提升，是长期性、基础性、系统性工程，不仅是理论问题，更是重要的实践课题。在全面推进依法治国过程中，要坚持宣传教育与实践养成相结合、制度供给与严格落实相统一，多措并举地培育中国特色社会主义法治观。
（作者为上海行政学院讲师）
【参考文献】
①陈加喜：《党纪与国法：分化抑或协同》，《武汉大学学报（人文科学版）》，2016年第1期。
②肖金明：《改革开放以来中国共产党的法治观及其实践形式》，《法学论坛》，2011年第7期。
责编/温祖俊 美编/杨玲玲
