地方政府机构的管理和基层群众的自治是社会管理职能实施的主要途径和手段。政府职能的实施，一方面，是由中国社会经济发展的状况与生产力发展水平所决定的；另一方面，则与中国政治发展状况相适应。然而，社会结构的不合理、经济发展的不均衡给政府职能的实施带来了很大困扰，使得基层社会治理工作难以开展。十九大报告指出，唯有“不断促进社会公平正义，形成有效的社会治理、良好的社会秩序”，才能“使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续”。因此，为了更好地促进社会经济全面发展，满足人民日益增长的美好生活需要，确保人民利益得以真正维护，应强化政府职能，加强基层社会治理。
强化政府社会管理职能的重要意义
政府社会管理职能是政府履行保障社会治安，稳定社会秩序，为居民创造和谐安定的社会环境。针对我国处在社会主义初级阶段的经济、政治状况来说，强化政府职能具有重要的现实意义，这主要表现在以下三个方面：
强化政府社会管理职能有助于满足当地人民群众日益增长的公共需求。随着经济社会的高速发展，人民生活水平不断提高，居民的物质需求和精神需求也日益增长，与之相伴的教育、医疗、社会保险等方面的公共需求也不断提升。目前，我国城乡贫富差距较大，不平衡不充分的发展与人民日益增长的美好生活需要之间存在着矛盾。科学技术的发展，信息的公开度与共享度的提升，增强了人民群众的法治观念和维权意识，也对政府的公共服务提出更高的要求。因此，强化政府的公共服务职能有助于促进经济社会的全面发展、为居民提供更好的服务，满足人民日益增长的公共需求。
强化政府社会管理职能有助于提高社会自治能力。政府的社会管理和居民的社会自治是政府管理的重要组成部分，强化政府管理职能，设置多元社会管理主体，由单独依靠政府管理转变为社会群体共同参与，在多方努力下，增强人民群众的自我治理能力。政府在下放部分权力的同时，获得了一定的空间和自由。因而，有更多的时间调查民意，顺应民心，获得民众的信任。这在无形之中提高了民众对政府的满意度，使政府在提升居民自治能力的同时，拥有了更广泛的群众基础。
强化政府社会管理职能有助于维护地方秩序和社会安全。政府社会管理的主要职责是维护社会治安，为人民创造良好的生存环境。目前，我国经济的增长，使人民的物质、文化生活得到保障，同时又带给人民更多的期望和需求。人民希望政府能够更好地履行职责，保障人民的财产和人身安全，维系社会治安和保障社会和平。因此，政府需求强化社会职能，制定一系列规约制度维系社会安全，确保社会和谐，人民幸福安康。
做实做强基层社会治理的途径
基层社会治理是政府社会管理职能的有效补充，它在一定程度上缓解了政府压力，有效地提高了人民群众的自治能力。强化政府社会管理职能，做实做强基层社会治理，促进社会全面发展的基本途径主要包括以下几个方面：
首先，创新地方政府的社会管理理念。当前，政府社会管理存在着社会监管力度不够、措施实施不到位、政府工作人员服务意识不强、观念意识落后等问题，其主要原因是政府工作人员对自身定位及政府服务性质认识不深刻。从根源上创新地方政府的社会管理理念，是加强基层居民自治能力的根本途径。第一，应树立服务为民的基本理念。为顺应公共服务行业的发展，政府应引导公职人员树立正确的价值观念，坚持以人民为中心，正确地进行角色定位，争做人民的公仆，全心全意为人民服务。此外，政府工作人员应将民众的意愿和要求作为衡量工作好坏的标准。民众对政府的满意度与政府工作的顺利开展之间是相互促进的作用，政府越能保障公民的合法权益，人民对政府的满意度和拥护度就越高，政府职能的实施也就更加顺畅。第二，应坚持科学发展观。科学发展观的核心是以人为本，因此，创新政府社会管理理念应先从人民迫切需要的公共服务出发，统筹经济、文化、教育等各方资源，促进公共管理事业和政府服务行业的全面发展。除此之外，还应正确处理经济增长与社会服务之间的关系，政府不能为提高人们的生活水平而片面追求经济增长的规模和速度，否则会导致公共事业发展缺失及不足，导致产业结构发展失调，严重影响经济社会发展的历史进程。第三，在发展经济和促进服务行业发展的同时，政府应兼顾生态环境效益。不能一味地追求经济发展的速度，而忽略发展的质量和效益。
其次，改进社会管理方式。政府工作人员行使社会职能和权力的主要途径和手段主要包括：第一，借鉴市场管理模式。政府在加强基层群众自治时可以借鉴市场管理模式，打断政府权力的长期垄断，实施企业、政府和群众等多方资源的有效监督。一是通过宏观调控和市场规章制度的制约，政府将部分事情的决定权转移到人民群众手中，从而更好地实现基层群众的自治管理。二是通过市场优胜劣汰的有效刺激，使政府工作人员产生一定的竞争意识，充分调动其工作积极性和主动性。第二，制定完善的保障政策。一是政府应该制定完善的基层社会政策，促进地方政府的信息公开和公务透明，保障公民的自主选择权、知情权等基本权利的实现。二是加大对基层教育、文化、体育、卫生等公共事业的政策保障，满足人民群众多样的社会需求，缩小人民群众的生活差距，做实做强基层社会治理。三是政府应认清自己的角色和位置，从传统的权力的制定者和执行者变为人民群众的服务者。第三，利用信息技术手段实施政府职能。政府应加强网络建设，利用现代信息技术保障政府政务工作顺利开展，推动政府工作信息公开和透明，实施网上便民措施，可以同时节省人民群众和政府机关人员的工作时间，提高工作效率。
最后，发展社会管理的多元主体。政府作为传统社会发展模式中唯一的执政机构，这种单一和片面的发展模式容易导致政权集中，工作腐败等社会问题，为改善这一格局，必须协调发展多元化的社会主体，将基层治理做实做强，切实保障人民群众的利益。一是发挥社会中介组织的作用。社会中介组织在政府、企业和人民群众之间承担着交流和监督的作用，且在社会发展中具有较强的专业能力和创新意识。政府与社会中介组织之间互助合作，政府和企业权责分开，保持政府在市场中的独立性。此外，完善法律监督体制，对中介组织的工作内容和工作范围进行限定和规范，充分发挥中介组织的公共服务作用。二是鼓励公民等社会主体多方有序参与。近些年，国家虽然大力保障我国公民参与社会管理事务的权利，但依然存在着参与度不高，参与途径匮乏等社会问题。因此，应通过公共媒介宣传增强公民的社会参与意识，鼓励公民有序参与社会管理活动；加大社情民意调查力度，设置专门的统计调查机构，开展多种形式的调查，根据调查结果制定相应的管理措施。三是大力建设社区组织。政府应大力建设社区机构，通过社区机构如居委会等自治机构化解社区内部矛盾，促进社区公益事业发展，维系社区公共安全，增强基层社区民众的自治能力。
（作者为海南师范大学经济与管理学院教授）
【注：本文系海南省自然科学基金面上项目“公共政策执行力定量评估研究”（项目编号：717125）阶段性研究成果】
【参考文献】
①周庆智：《推进基层治理的社会改革——基于城乡基层社会治理实践的制度分析》，《学海》，2016年第1期。