党的十九大开启新时代伟大征程。十九大报告明确指出，“全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”；“打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”。这些总要求为国家治理、社会治理体系和治理能力现代化指明了方向。而在社会治理体系中，城市治理有着特殊的重要性。
加强城市治理研究，推进城市创新发展
城市治理是全球性难题。经过改革开放近40年的发展，中国取得令世界瞩目的伟大成就，中国化解城市化快速进程中凸显问题的能力不断增强。尤其是在城市治理现代化持续推进的过程中，为解决这一世界难题贡献了中国智慧、提供了中国方案。
根据联合国《城镇化报告》（2010）显示：1750年，全球只有约2%的人口生活在城市，到1800年，这一数据达到约5%，1900年超过13%，1950年接近30%，1980年达到40%，2009年全球城镇化率超过50%，至今这个数据仍然呈现持续上升趋势。而且，根据预测，随着中国、印度等人口大国和其他发展中国家的经济社会发展，人类社会的城镇化率仍将进一步上升。
中国独特的发展道路，导致城镇化的速度更快、更猛。新中国成立之初，我国的城镇化率刚超过10%。直到改革开放之初的1978年，我国城镇化率也不到18%。但到2000年，我国城镇化率达到36%，2011年超过50%，2017年预计超过58%。据预测，我国的城镇化率会达到70%，将有十亿人口居住在城镇，此后城镇化才会进入缓慢变化阶段。在这样的“宿命式”进程中，与其讨论城市让我们的生活更美好还是更糟糕，不如认真地研究：通过什么样的治理方式，让城市美好的一面得以维持，并争取变得更好；让城市糟糕的一面得以改善，不要延续和恶化。
应当说，这样的研究已经很多了。人们从城市规划、产业布局、交通管理、建筑宜居、环境改善、污染治理、社区活化、居民生活等多个维度入手，从地理、建筑、规划、交通、经济学、政治学、法学、社会学等多个专业出发，进行了大量的理论探讨和实践研究。这些研究，为城市治理体系建设和治理能力提升，提供了重要的学术积累和智力支撑。
但令人略感遗憾的是，在人类知识分工的专业化和治理的技术化、科层化过程中，用工程、技术的方法来治理城市成为主流做法。当然，这种研究和讨论是非常重要而且必要的。但是，似乎我们对城市最重要的要素“人”却忽略了。
为此，让“人”这个最重要的因素，重新回到城市治理的中心位置来，弥补长期以来片面重视建筑、环境、交通、产业等其他因素而导致的“城市治理缺项”问题，应当是当前城市治理和基层社会治理的重要研究方向。
1949年3月，毛泽东同志在西柏坡召开的党的七届二中全会上指出：“从1927年到现在，我们工作重点是在乡村，在乡村聚集力量，用乡村包围城市，然后取得城市。采取这样一种工作方式的时期现在已经完结。从现在起，开始了由城市到乡村并由城市领导乡村的时期。党的工作重心由乡村转到了城市。”
实际上，如前所引数据，由于城镇化真正启动是直到改革开放之后。所以，在新中国成立之初的30多年中，农民占绝对多数，农业、农民、农村“三农”问题一直是我们工作的重中之重。
改革开放以来的城镇化，以人类史上少有的速度和规模，引发了中国五千年历史上“未有之变局”，特别是城镇化率超过50%，表明中国已经从“乡土中国”变为“城市中国”。正是在这个时期，城市为中国百姓提供了巨大的发展机会和可能，城市治理的命题也突出地摆在我们面前，“城市病”这个曾经遥远的问题也开始深刻影响到中国百姓的生活。在我国城镇化持续深入的大背景下，加强城市治理研究，推进城市创新发展，变得尤为重要。
城市治理创新应突出服务、共享和融合三个重点
2015年中央城市工作会议提出，“转变城市发展方式，完善城市治理体系，提高城市治理能力”；2016年《中华人民共和国第十三个五年规划纲要》提出，“创新城市治理方式，改革城市管理和执法体制，推进城市精细化、全周期、合作性管理”；2017年中国共产党第十九次全国代表大会明确指出，“从二〇二〇年到二〇三五年，在全面建成小康社会的基础上，再奋斗十五年，基本实现社会主义现代化。到那时，我国经济实力、科技实力将大幅跃升，跻身创新型国家前列；人民平等参与、平等发展权利得到充分保障，法治国家、法治政府、法治社会基本建成，各方面制度更加完善，国家治理体系和治理能力现代化基本实现；社会文明程度达到新的高度，国家文化软实力显著增强，中华文化影响更加广泛深入；人民生活更为宽裕，中等收入群体比例明显提高，城乡区域发展差距和居民生活水平差距显著缩小，基本公共服务均等化基本实现，全体人民共同富裕迈出坚实步伐；现代社会治理格局基本形成，社会充满活力又和谐有序；生态环境根本好转，美丽中国目标基本实现”。
推动传统的城市管理走向现代意义上的城市治理，是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，也是城市的管理者们亟需面对和解决的重大课题。
从我国的实际情况出发，城市治理创新应当突出以下三个重点：一是服务，城市治理应当从“管制型”转为“服务型”，从“网格化管理”转为“网格化服务”，并满足市民个性化需求；二是共享，城市治理不但要体现工具化共享和信息化共享，更重要的要突出价值共享；三是融合，要促进城市居民之间的观念、新旧体制之间的融合和公共治理的融合，这是破解城市碎裂化的唯一出路。城市治理是政府治理、市场治理和社会治理的交叉点，在国家治理体系中有着特殊的重要性，推进城市治理的创新，就是推进国家治理的现代化。
精细化无疑是城市治理的发展方向。以城市治理网格化、信息化为抓手，通过统筹政府、社会、市民三大主体，厘清“为谁治、谁来治、和谁治”三个层面的问题，鼓励企业和市民通过各种方式参与城市建设治理工作，实现城市共同建设、共同治理、共同分享。
城市治理的基础是城市，治理的核心在“人”，终点是文化。换而言之，基于城市发展研究城市治理，以便民惠民为服务宗旨，最终实现文化治理。城市是有温度与厚度的。城市的温度就是人本理念，是对城市文明的一种抽象演绎。一座有温度的城市，会让身处其中的人们不断从内心深处捕捉到这股彼此激发的力量。城市的厚度就是城市的文化涵养。文化是城市的内核和灵魂，是城市发展永不衰竭的动力。推动现代城市治理，必须尊重特定城市悠久的历史和深厚的文化，遵循城市及文化的发展规律，以文化的力量推动城市发展。
推进城市治理体系和治理能力现代化，顺应新时代人民对美好生活的新期待，综合运用经济、行政、法律、科技、文化等手段，构建权责明确、服务为先、管理优化、执法规范、安全有序的城市治理体制，打造共建共治共享的城市治理新格局，从而解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。
（作者分别为北京大学经济学院博士研究生；北京大学科技开发部博士后、北京世纪非凡城市环境科学技术研究院院长）
【参考文献】
①莫于川、雷振：《从城市管理走向城市治理——〈南京市城市治理条例〉的理念与制度创新》，《行政法学研究》，2013年第3期。
责编/高骊 谷漩(见习) 美编/于珊
声明：本文为人民论坛杂志社原创内容，任何单位或个人转载请回复本微信号获得授权，转载时务必标明来源及作者，否则追究法律责任。
