改革开放以来，我国乡村社会日趋“个体化”。农民邻里之间传统的互惠性换工、帮工、互助、合作在越来越多的地方已不复存在，无论是在生产还是在日常生活上，农民之间的劳动关系逐渐变成了即时性的金钱交易关系。在这种个体化进程中，越来越多的“无公德的个人”被生产出来，村庄的公共事务无人参与、农村公益事业少有人关心。整个农村实际上处于一种个体化的散漫状态，这对新时期乡村治理提出了严峻挑战。
2012年8月，湖北省秭归县开始选点进行“幸福村落”建设试验，不久即在全县推广。“幸福村落”建设是秭归县创新农村社会治理，实现个体化的乡村社会再整合的重要手段。所谓“幸福村落”建设，就是当地政府在村落社区中引入一套自治、参与及合作机制，通过村落理事会和“一长八员”的制度设计，激发村落社区居民的公共行动积极性，在公共行动中孕育、生产村落社区公共性，最终实现村落公共产品的自组织生产与供给。实践证明，“幸福村落”建设是破解当前农村社区建设面临的新困局的有效途径，是创新农村社区治理机制的有益尝试，是建构农村社区公共性的有力举措。
个体化的乡村社会亟需再次整合
近年来，随着我国经济社会快速发展，国家主导的市场化改革快速推进，农村社会急剧转型，在现代性意识冲击之下，个体—社会—国家之间的关系正经历着结构性重塑。
“脱嵌”的个体处于现代化造就的流动社会中，过着“流动的生活”，“生活在永不确定环境下的、缺乏稳定性的生活”，一切都充满不确定性，每个人必须成为“奋斗个体”，对自己的生活负责，“靠自己而活”。许多村民常年在外工作，如同居无定所的“无根浮萍”，漂浮在一个个陌生的城市之间，村庄只不过是其临时性的暂居地，无暇在乡村驻足逗留，邻里关系日渐疏远。除了土地在形式上属于集体以外，村民同村集体没有任何联系纽带，人们无暇、无心也无力关注乡村公共事务。与此同时，大量青壮年农民突破地缘限制外出谋生，从村庄乃至家庭中“脱嵌”而出，导致村庄经济社会发展乏力、农村公共服务匮乏以及集体行动难以形成等等问题。
秭归县地处湖北省西部山区，位于三峡工程坝上库首，素有“八山一水一分田”之称。全县土地面积2427平方公里，辖12个乡（镇）、186个行政村、7个居委会、1个场，总人口38.19万人，其中农业人口31.6万人。
2003年以来，秭归县从农村实际出发，按照“地域相近、产业趋同、利益共享、规模适度、群众自愿”的原则，在杨林桥镇试点农村社区建设，探索出了杨林桥式“一村多社区”的农村社区建设经验。历经近十年的实践发展，秭归县农村社区建设取得了一定成效，目前全县组建农村社区1511个，理事会成员共4660人，农村社区覆盖全县103515户近32万人，农村社区覆盖率达100%。
尽管秭归县农村社区建设已取得一定成效，然而，如同其它农村地区一样，秭归县农村社区建设面临着一些新的矛盾。
公共财政投入的有限性与农民公共服务需求持续增长的矛盾。秭归县是“山多人稀”的农业大县。由于自然环境复杂，农业人口众多，经济不发达，加之历史欠账严重，农村公共生产生活设施不健全，与民生相关的基本公共服务及设施如公共交通、环境卫生及社会保障等，依然落后。改革开放后，市场经济发展带来的现代化浪潮席卷整个乡村社会，农民现代性意识逐步确立，谋求经济发展与过上幸福生活的愿望非常强烈，随之而来的是农民对于基本公共服务需求的持续增长。秭归县每年有限的公共财政投入，无法满足农民持续增长的基本公共服务需求。特别是农村税费改革后，由于缺乏集体经济收入，村庄既无财力也无合法途径自我提供基本公共服务，村委会更无力也缺乏动力提供基本公共服务，这就需要在有限的公共财政投入前提下探寻能够自我提供基本公共服务的组织形式和机制。
农村社区辖域过大与社区服务难到位的矛盾。秭归县是典型的山区县，“合村并组”之后，现在的建制村大多是由以前的两到五个建制村合并而成，合并后的村庄地域面积大，地形复杂，聚居点分散。建制村的总面积几乎都在10平方公里以上，平均人口约为1700人，海拔落差逾1000米。在农村社区建设过程中，部分村在“撤组建社”时缺乏充分的调查研究，直接将合并后的村民小组或原来的小村改建为社区，导致社区辖域过大。社区服务半径偏大，社区内利益关联度不高，社区之下设置的互助组基本上形同虚设，社区公共服务往往难以覆盖到所有农户，也难以调动农民的积极性。甚至许多社区公益事业和公共事务无法达成共识，不但制约了农村经济社会事业发展，而且加剧了农村社会的个体化，给农村社会治理带来新问题。为此，亟需将社区辖域缩小，建立更小的自治单位，将社区服务落实到位。
农村社区人口规模过大与“集体行动逻辑”的矛盾。曼瑟尔·奥尔森（Mancur L. Olson, Jr）从“理性人”假设出发，认为每个人都是按照成本—收益分析采取行动。由于在集体生活中会存在“搭便车”现象，极易导致集体行动的失灵，一般来讲，集团成员规模与集体行动成负相关关系。也就是说，小型集团由于成员规模较小，且彼此熟知，较易采取集体行动，而中大型集团由于成员众多，极易产生“搭便车”心理与行为，较难形成集体行动。秭归县原先的社区地域范围较广，由不同村落据点构成，人口数量较多，利益诉求差异大，难以在公共事务上彼此互信合作，从而促成集体行动。因此，在一个人口规模庞大的异质性社区里，难以就共同利益采取集体行动，更不会自动自主生产和提供公共物品。这就需要将成员规模较大的社区缩减为成员规模更小的自治单元，以利于采取集体行动，更好地满足社区公共物品和服务需求。
村庄公共事务激增与村干部数量有限的矛盾。近年来，随着社会主义新农村建设的快速推进，基本公共服务供给的任务繁重，村级公共事务急剧增加，村“两委”的工作量也随之加大。但是，农村税费改革以后，村干部数量并未因合村并组有所增加，有的村甚至比过去的小村还有所减少。每个村通常只有3-5名村干部（在秭归县还有几名社区理事长及理事），人手和精力严重不足。单独依靠有限的村干部解决日益增多的村庄公共事务，显然力量过于单薄，难以做好农村社会管理工作。为此，需要真正培养起村庄自治能力，使村庄“自转”起来，从而减轻村干部工作负担。
惠农政策落地与组织体制阻滞的矛盾。国家推进社会主义新农村建设与加强农村公共服务体系建设以来，农村社会治理重点由汲取型向供给型转变，由管治型向服务型转变。公共财政支撑的惠农政策由于缺乏合适的组织依托，悬浮空中难以向下延伸。通过前期农村社区建设，秭归县农村形成“村委会—社区理事会—互助组”三级组织架构，然而互助组通常是由几个村落结合而成，内部产业关联度、设施共享度以及利益相关度不高，难以将惠农政策有效落地，实现预期效果。在实施惠农政策过程中不可避免受到组织体制阻滞，造成资源的不必要浪费。这需要改革原有的社区组织体制，将社区建在村落上。
在我国其它许多农村地区，村民小组和互助组早已名存实亡，村“两委”大多只是个“维持会”而已，解决这些农村社区建设普遍存在的新矛盾、新问题，关键在于合理确定农村最基本的社会单元（即最基本生活共同体）。德国社会学家斐迪南·滕尼斯（Ferdinand Tönnies）在《共同体与社会》一书中最早提出区别于社会的“共同体”概念，他认为，“一切结合——既把关系作为整体，也把关系作为团体……，只要它们是基于直接的相互肯定，即本质意志之上的，就此而言，它们是共同体；而只要这种肯定是理性化了的，也就是说，是由选择意志确立的，就此而言，它们是社会”。在他看来，“共同体”是以“本质意志”为纽带，通过亲属、邻里和朋友关系建立起来的有机组合。共同体通常被视为一定地域范围内的人们基于共同的利益诉求、相同的生活习俗及密切的生活交往而形成的、具有较强认同感的生活空间场域。
秭归县农村按照滕尼斯意义上的“共同体”应被理解为“村落”，而不是行政化的“社区”。村落内部有着休戚与共的认同感，有着团结互助的凝聚力，有着血浓于水的亲情感。只要以村落为抓手，农村社会治理基本就能实现全面覆盖、无缝对接与自洽运作；只要村落治理达致“善治”，农村基层政府就可以“无为而治”。2012年8月起，秭归县在总结农村社区建设经验与不足基础上，创造性地提出建设“幸福村落”构想，将社区划分为村落，展开“幸福村落”创建，以此应对农村社区建设中面临的新挑战，逐步形成农村社区建设的“秭归模式”，试图实现个体化的乡村社会再整合。
“三线运行”为“幸福村落”提供长久动力
“幸福村落”建设就是指政府引导、鼓励、支持村民在村落共同体内积极开展自我教育、自我管理、自我服务、自我发展和自我监督，大力发展农村经济与文化社会事业，培育村落公共精神，增进村落认同感，提高农民生活品质，提升村民幸福感。秭归县“幸福村落”组织运行模式主要体现在三个方面。
合理划分“村落”。根据秭归县山区地势与人口居住分布特点，结合山区农村产业类型，本着充分发挥自然村落的凝聚力和向心力的原则，以长期自然形成的村落生活共同体为基准，在充分尊重民意的基础上，按照“地域相近、产业趋同，利益共享、有利发展，群众自愿、便于组织，尊重习惯、规模适度”的思路，合理组建村落。目前秭归县初步将12个乡镇的1361个农村社区划分为2065个自然村落，每个村落维持30-80户的规模。
建立“幸福村落”建设的组织体制。本着“理顺关系、依法规范、便捷高效”的原则，秭归县对农村治理组织构架进行重新设计，构建了党务管理、村务管理和社会治理“三线”运行、相互支持的农村治理网络。
党务管理，将党小组建在村落上，初步形成“村党支部—社区党小组—村落党小组”的农村基层党组织架构；村务管理，保留“村民委员会—村民小组—村落”三级构架；社会治理，实行“村‘幸福村落’创建工作指导委员会（非常设机构）—社区理事会—村落理事会”三级构架。三条组织架构合理分工、相互配合，“三线”运行、相互支持（参见图1）。
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村“幸福村落”创建工作指导委员会主任一般由村党支部书记兼任，村“两委”其他成员兼任副主任，社区理事长为当然的成员。它主要负责制定本村“幸福村落”建设长期发展规划、年度发展计划等，并组织实施；征求大家对创建“幸福村落”的意见和建议；检查、督办、考核各项村落工作。
社区理事会由社区理事长和理事组成。社区理事长原则上由村民小组长担任，村落理事长是社区理事会的当然理事。它负责组织实施社区内基础设施建设和社会发展建设。
村落理事会由村落理事长和理事（经济员、宣传员、帮扶员、调解员、维权员、管护员、环保员、张罗员等“八员”）组成，简称“一长八员”，他们由村落群众或村落户代表民主推选产生，属社会组织成员，以义务方式履职。在具体实行中，往往根据村落实际情况进行配置，如果村落精英较多可以“一人一职”，如果村落精英较少可以“一人多职”。秭归全县12个乡镇共划分1361个社区、2065个村落，选举产生“一长八员”9347名。这些活跃在全县各个村落的近万名村落“一长八员”，在当地经济发展、社会治理、公益事业建设中发挥着积极作用。
村落村民全体大会是村落最高议事机构，由村落理事会召集并主持。有涉及村落建设发展全局的重大议题必须召开村落村民大会进行多层次协商，达成共识。村落理事会是处理村落日常事务的常规性社会自治组织。村落成员大会与村落理事会所议事项和通过的决议会及时向村党组织、村委会反馈，听取村党组织与村委会的建议并接受其指导。议事恳谈会是村落理事会的基本议事形式与民主协商方式。
建立“幸福村落”建设的激励机制。通过县财政适当增加村级转移支付资金以及县（乡镇）直部门重点帮扶等方式，按照每村每年1万元的标准设立“幸福村落”建设基金，主要用于以奖代补，表彰奖励达标的“幸福村落”、工作优秀的“先进村落”，也可适当用于解决村落理事长务工补贴和奖励，从而调动村落理事会成员和村落群众参与创建的积极性。村“幸福村落”创建工作指导委员会可以结合本村实际，制定具体奖励办法，以提高村落“一长八员”及其他村民建设“幸福村落”的积极性。同时，还建立了“幸福村落”建设考评监督机制。为将“幸福村落”创建工作落到实处、取得实效，县“幸福村落”创建工作领导小组要求县直各部门按各自业务职能范围，划出部分经费，采取有效措施，对口帮扶“幸福村落”建设工作，建立县直各部门常态政策扶持机制，解决“幸福村落”建设过程中遇到的困难。
“村落自治”提高农民自我价值
村落是农民生产合作的基本单元，是村民生活日常交往的主要空间，是休戚与共的“熟人社会”。出于共同的利益诉求、共同的生活记忆以及共同的文化传统，人们有着强烈的村落认同感和归属感，有着清晰的未来预期，所以能够内生互助合作的利他公共精神，较易达成共识，采取集体行动，追求长期目标。秭归县根据村落这些特点，从“幸福村落”建设入手，抓住了当前农村工作的“牛鼻子”。虽然“幸福村落”建设时间较短，但成效显著。
激发村落共同体意识，自主自发内在地生产“集体物品”。根据现有政策法律法规，村委会不具备向其辖区范围内村民筹资筹劳的合法性，无力为村庄基本公共建设等“集体物品”提供人力财力支持。同时，原来的社区服务半径过长，辖区居民众多，缺乏采取“集体行动”的必要条件，难以自发生产和提供“集体物品”。在“幸福村落”建设中，将社区再细划为若干村落。作为农民生活和生产共同体的村落是利益高度聚合的、奥尔森意义上的小型集团。这种小型集团由于人数较少、利益趋同、共同体意识强烈，能够有效克服“搭便车”现象，采取集体行动，自动生产和提供“集体物品”。同时，村落是社会组织，可以根据民主自愿原则，向村落村民筹资筹劳，自愿自发组织起来建设村落内部基本公共设施。“幸福村落”建设能够激发村民共同体意识，自主生产某些公共物品，供给村落集体生产生活必要的公共服务，从而改善村落生存条件。秭归县“幸福村落”建设充分调动起村民积极性、主体性及参与性，主动自筹资金建设村落公共基础设施，自我改善村落经济社会发展条件。
搭建乡村精英自我价值实现舞台，发挥示范帮扶效应。美国心理学家亚伯拉罕·马斯洛（Abraham Maslow）提出的“需求层次理论”认为，人类的需求从低到高分层为：生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求、自我实现需求。生理需求与安全需求是物质性价值需求，较易满足；社交需求、尊重需求以及自我实现需求则是精神性价值需求，较难实现，具有更强的激励性。人在物质性需求得到满足之后，总是要逐次追求精神性需求，以实现自我价值。“熟人社会”的村落为社交需求、尊重需求乃至自我实现需求的最终实现预设了空间。当今社会，市场经济改革深入推进，经济社会快速发展，物质性需求已基本满足，越来越多有抱负的人们渴望展示自己的才能，发挥自己的潜在能力，追求自我价值实现。群众推举出来的“一长八员”就是这部分具有自我价值实现需求的人，他们是具有特定技能的“乡村社会精英”，希望展现自己才华，以实现自我价值。“幸福村落”建设为他们提供了一个舞台，让他们充分发挥发展经济、精于组织以及善于协调等特长。这既给村民带来实惠，又能发挥示范帮扶效应。“一长八员”成为百姓致富路上的领路人，社会生活的贴心人，社会矛盾纠纷的调解人。
建立村落自治模式，创新农村社会治理。村民自治就是在国家法律法规许可范围内，广大村民直接行使民主权利，实行自我管理、自我教育、自我服务、自我发展与自我监督，依法处理经济文化社会事务，创造自己的幸福生活。村民自治的主体是村民，自治核心内容是“四个民主”，即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。由于秭归县的村庄几乎都位于山区，“山大人稀”，村庄辖域广大，村民居住分散，彼此相关度弱，村干部职数少，村民自治通常有名无实，难以有效发挥作用。以村委会为大单元的村民自治，大道理好解决，小问题、特别是涉及微观层面的问题难以协调，这都导致自治实效性不高。为将村民自治落到实处，达到预期功效，需将“大单元”的村民自治延伸至“小范围”的村落，建立“村落自治”模式。如此一来，不但切实改变了一些地方村民自治流于形式的现状，而且将村民自治落实得更加具体、有效，从而建立起多层次、立体式村民自治体系。由此可见，小范围的“村落自治”能够激发村民主体意识、参与积极性以及行动愿望，使村民自治变得更加有效。在秭归县“幸福村落”建设中，村庄建立起村（“幸福村落”创建工作指导委员会）—社区（理事会）—村落（理事会）的三级组织架构，将村落作为乡村自治的最小单元，村落理事会由民主选举产生的“一长八员”构成，以义务履职方式参与村民自治。“幸福村落”建设吸纳大批有潜力、有群众基础的乡村能人成为“一长八员”，村落事务可以交给他们去办理，减轻了村干部的工作压力，将村干部从繁重的日常事务中解脱出来，将更多的时间和精力投入到村级长远规划发展等重大事项之中。这些在村落自治中得到锻炼发展的“一长八员”，将成为未来村干部的后备人选，成为推进社会主义新农村建设、创新农村社会治理的主力军。
繁荣农村公共文化，丰富村落精神文化生活。村落是在共同经济生活基础上共享相同价值以及文化传统的社会生活空间。特定村落在生活经验、价值理念及文化传统等方面存在着相似性。在推进“幸福村落”建设中，以村落为服务单元，能够将国家公共文化服务体系建设下沉到最底层，落到最实处，满足农民日益增长的公共文化需求，切实保障农村广大农民群众的文化权利。此外，以村落为载体开展独具地域特色的文化活动，能够较好地挖掘传承民间山歌、民间艺术、民间传统技艺与民间文学故事等丰富的传统文化资源，传承村落传统文化遗产。在秭归“幸福村落”建设中，将广播电视村村通工程、送戏、送电影与送图书等公共文化服务活动延伸到村落，将农家书屋和文化活动广场等公共文化设施建在村落，方便村落村民享受公共文化服务。同时，广泛开展丰富多彩的村落文化活动，丰富村民日常精神文化生活。“幸福村落”建设繁荣了农村公共文化，净化了不良社会风气，推进了农村社区文化建设。
承接国家基本公共服务，实现农村公共服务落地。国家基本公共服务，指“建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供的，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。享有基本公共服务属于公民的权利，提供基本公共服务是政府的职责”。基本公共服务范围，一般包括保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障等领域的公共服务。均等化是基本公共服务的基本属性之一，是指“作为一项公民权利，全体公民都应公平可及地获得大致均等的基本公共服务，其核心是机会均等”。鉴于城乡发展不平衡，基本公共服务体系建设要加大公共资源向农村、贫困地区、偏远山区和社会弱势群体倾斜力度，切实加强农村公共服务机构设施和能力建设，促进资源共建共享，全面提高基本公共服务水平。为了有效推进农村基本公共服务体系建设，作为其职责主体的政府必须与作为农村村民自治组织的村委会实现有效对接，这样才能将基本公共服务落到实处。由于秭归县是典型的贫困山区，地势复杂，村庄辖域广，聚居点分散，实现基本公共服务均等化难度大，加之公共财政资源有限，村干部职数偏少，推进基本公共服务体系建设显得力不从心。自“幸福村落”建设开展以来，全县民主推选出的9347名“一长八员”，成为了现有农村干部的协助队和将来农村干部的后备队。他们既是驻守不走、无需编制的服务队，又是新形势下政府延伸基本公共服务体系建设的义务工作队。秭归县“幸福村落”建设在原有社区建设基础上进一步将基本公共服务体系建设延伸到村落，充分发挥“一长八员”的作用，以村落为单位建设完善农村基本公共服务体系，努力做到不出村落即可享受基本的公共服务。
由内而外推动“幸福村落”建设常态化
虽然秭归县“幸福村落”建设取得了明显成效，促进了农村经济社会和谐健康发展，但仍然有一些问题需要在不断探索、创新中予以解决。
一是加大常态政策支持力度，输送“幸福村落”建设的外部动力。“幸福村落”建设要发挥广大村落村民的主体性、主动性与自主性，让他们积极参与到“幸福村落”建设之中，创建自己的幸福家园。但“幸福村落”建设完全依靠村民“自发自筹自劳”是远远不够的，特别是涉及农村生活与农业发展的基础性公共设施建设，乡镇、村由于财力匮乏也力不从心。因此，加大常态性政策支持力度，建立稳定的公共财政投入机制，整合各部门资源，持续输送“幸福村落”建设的动力，显得尤为重要。在强化政府投入为主与村落自筹自劳投入为辅相结合的基本公共服务建设投入机制同时，积极探索引入民间社会资本参与“幸福村落”建设的办法和机制，解决“幸福村落”建设财力不足的困境。
二是激发“一长八员”潜能，推进“幸福村落”建设的长期持续运转。“幸福村落”建设要以村落为落脚点，以村落理事会为依托，以“一长八员”为主导。可以说，在“幸福村落”建设中，“一长八员”的作用至关重要，他们的作用能否有效发挥，直接关系到“幸福村落”建设的成效，甚至成败。所以，要加强村落“一长八员”队伍建设，开展知识技能培训，建立合理激励机制，进一步激发他们的潜能，保持他们工作热情。只有这样，才能有效推进“幸福村落”建设的良性持续运转。
三是建立健全各项体制机制，实现“幸福村落”建设的制度化。西奥多 · 威廉 · 舒尔茨（Theodore W. Schultz）将一种制度定义为“一种行为规则，这些规则涉及社会、政治及经济行为”，是一种社会秩序。作为一种秩序的制度，其主要功能就是规范人们的行为及确保合理的行为预期，使复杂的社会行为关系得以规范简化，减少不确定性，降低社会成本，使社会分工合作得以实现。“幸福村落”建设是一项复杂的系统工程，涉及方方面面，需要制定明晰的规章制度加以规范，保障其稳定运行，否则就会缺乏稳定性和长期性，导致组织运行出现内耗、无效率等问题。邓小平同志强调，制度“更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。“幸福村落”建设要更加深入探索加强组织体制、运行机制、长效机制以及投入机制等制度建设，进一步建立健全各项体制机制，实现“幸福村落”建设规范化、程序化与制度化，保障“幸福村落”建设的持续性、长效性与稳定性。
“幸福村落”建设是应对乡村社会个体化的新举措，是创新农村社会治理的新思维，是深化新农村建设的新探索，是推进村民自治的新载体。秭归县“幸福村落”建设经验对新时期加强社会主义新农村建设，实现个体化的乡村社会再整合，创新农村社会治理，促进农村经济社会发展，维护农村社会和谐稳定，具有重要的借鉴意义和推广价值。
（作者为华中师范大学政治学研究院教授、博导）
（本文系华中师范大学中央高校基本科研业务费资助项目“中国地方治理现代化及国际比较研究”成果之一，项目编号：CCNU14Z02008。华中师范大学政治学研究院博士生李山参与本项目调研与相关数据资料搜集整理，对本文亦有贡献）
点评
秭归县推行“幸福村落”建设，使个体化农民再次嵌入乡村社会，有一个很重要的经验：在创新开展农村社区治理时，不能简单地排斥地方政府的作用——如果地方政府供给的制度和机制与乡村社会实现有效对接，能够极大地激发乡村社会的内生活力和凝聚力，这样的制度和机制就是必要且合理的。关键在于国家该如何介入？治疗中国乡村社会个体化病变，必须从国家和乡村社会两个层面同时发力，最好是二者能够建立一种良性的互赖式治理关系。中国个体化乡村社会的公共性建设是一项系统工程，需要国家和乡村社会在协同创新中予以解决。
