【摘要】宋朝士大夫以邸报刊登的章疏论奏、大政方针、人事任免等内容为依据，为百姓利益出谋划策，纠正朝廷的失误，规范皇帝的言行，这不仅是他们关心国事的最直接表现，更写下了中国古代舆论监督史上异常精彩的一页。
【关键词】宋代 邸报 舆论监督 【中图分类号】K244 【文献标识码】A
邸报是宋朝官方控制舆论和发布政令的重要工具
宋代的邸报有广义和狭义之分，前者大体上是指进奏院收发的各类上传下达的政府文书，其内容涵盖的范围非常宽泛；后者则是进奏院官吏负责编辑发行的“定本”报状，二者之间无疑是存在本质区别的。前者更多地体现了各级政府部门的行政职能，具有较强的时效性，是中央控制和干预地方政务的重要手段；后者为公开的信息，所涉及的内容远不及前者，更接近政府的“机关报”。邸报的内容十分丰富，包括赦书等诏令、中央通过的相关方针政策、重要官员的任命、针对特定事件的处理意见、臣僚章奏的节录、官员讣告等，从某种意义上可以说是包罗万象的。
宋初主要依靠各地驻京机构和官吏来完成中央和地方的信息交流和传递。宋太宗太平兴国年间，“置都进奏院于大内侧近”，就是在皇宫附近正式成立进奏院，同时也制定了严格的管理制度。大体说来，进奏院的职能是负责接收“章奏案牍”，即将朝廷对各种公文的处理意见和相关信息及时送达全国各地，是宋代专司文书收发的主要机构。从其职责来看，它与现代国家的邮政总局有相似之处，只不过收发的基本上都是官方文书而已。
进奏院会对收取的文书进行相应的分类处理。通常情况下，宋代的官方文书依紧急程度可分为“常程文字”和“急速文字”，衡量的标准主要是传递时间和速度，前者一般是寻常公务，后者则多是紧急事件。依机密程度可分为“实封文字”与“通封奏状”，前者指单封的机要密件，这类文件必须由进奏院长官亲自验收，采用特殊的包裹方式；后者则往往是非机密材料，其中绝大多数是按照国家相关制度进行的例行汇报。值得注意的是，并非所有的“通封”文字都是“常程”材料，其中亦有不少事关重大的急件，不应该将二者简单地画等号。无论是“急速”“实封”文字，还是“常程”“通封”材料，宋朝官方对其适用范围都有比较明确的限制和界定，不得混淆不清。各级地方政府原则上必须按相关规定行事，否则很容易引起混乱，甚至危及其统治。为了提高行政效率以及防止进奏院官吏舞弊，宋朝政府建立了一套严密、规范的情报管理制度。
宋代邸报的发行和管理是伴随着集权体制的逐渐健全而趋于完善的，而发达的印刷和造纸技术则是强有力的技术支撑。同时，社会文化的发展、国民总体文化素质的提高，以及赵宋王朝部分的开放舆论，这些因素是发挥邸报监督作用的重要前提。邸报无疑是宋朝官方控制舆论和发布政令最为重要的工具，同时于各级官员和地方政府而言，邸报更是了解外部世界最便捷而畅通的渠道。尽管邸报的发行存在诸多问题，但它在两宋社会中的作用和影响却是断然不可低估的。
邸报既是官员了解朝政的合法渠道，也是他们“挑剔”政务得失的重要参考资料
邸报的监督功能总体上可分为“上对下”和“下对上”两大系统。在中国古代，上下级政府的力量对比基本上是不对称的，权力的天平往往向上层倾斜，绝大多数情况下上层拥有更大的发言权。上级政府对下级机构、官员的监督方式多种多样，中央有御史台等官员弹劾百官，地方各路的转运使等路级长官有责任监察辖区内的州郡官员。而邸报作为宋代官方的重要喉舌，为了保证“上令下行”，自然也就成为最具主导地位的舆论工具，承担起了传达主流价值观以纠正不良现象的政治任务。
宋朝政府发行统一邸报的重要目的之一正是教化、警示朝廷内外官员。宋仁宗时期，大臣杨孜谈到，发行邸报的意图在于“欲以迁授降黜示赏功罚罪，勉励天下之为吏者”。朝廷的初衷是要树立正反两方面的典型来教育各级官员，勉励他们为国家克尽职守，确保一方平安，为君主和朝廷分忧解难。此后宋朝历代皇帝又一再重申邸报的这一重要职能，“惩”（惩戒）“劝”（勉励）官吏名义上依然是发行邸报的重要出发点之一，也是进奏官们编辑邸报的重要原则。邸报披露的“下狱得罪”的官员不在少数，这些活生生的事实的确对很多在职官僚起到一定的警示甚至是震慑作用。大臣周彦质就说“阅邸报，见士大夫触法抵罪，则喟然动容，为之叹惜”。可见官员还是能从邸报文字中吸取一些教训的。然而，在专制社会，官吏腐败无能乃是不可避免的，即便朝廷下大功夫，人为地塑造为官者的“榜样”和“模范”，抑或是贪赃枉法者的“典型”和“教训”，并在邸报上加以渲染，借以鞭策和督促各级官员，但实际效果是决然不宜估价过高的，宋朝极为腐败的吏治恐怕就是最好的证明，这从很大程度上体现了官员们受到官方“教化”之后的实际状况。
相比较而言，“下情上达”更令人瞩目，这是以邸报为阵地发起的下级对上级的舆论监督。由于政府的诸多政策和人事安排等大多是通过邸报公布的，因而就给了官员们一定的评判和议论的“民主”权力。尽管朝廷的目的只是让各级政府了解并执行中央的各项政策，但士大夫们却不全都是头脑简单、人云亦云之人，他们对某些问题或朝廷的措施等总会有自己的见解和思想，如果朝廷措置不合理或是有失公允，不少官僚便会向上反映，提出积极的意见。宋宁宗开禧三年（1207），华亭县过于沉重的赋税引起了朝中叶姓官员的注意，该官员的奏议刊于邸报。朝廷采纳了叶某的建议，减少了当地税额。可知官员体察民间疾苦的意见也能见于邸报，使基层的一些社会问题得以解决。而且，对于邸报所披露的诸多问题，官员们可以献计献策，帮助朝廷妥善处理。南宋时期，王之望见到邸报记载浙东水患的灾情，便根据了解的情况，结合国家的相关法规，出谋划策，并为皇帝所采纳。如果邸报没有报道水灾的消息，就很难集思广益，这不能不说是邸报所发挥的重要作用。由此可见，官员们是可以对邸报发布的情报发表自己的意见和建议的，只是是否为朝廷采纳则另当别论。
当政府措施不得人心时，便会招致讥讽，甚至是强烈的抵触和不满。南宋时期，由于当时荐举官员不受名额限制，因而很多高官滥用手中的荐举权，邸报公开发表了这些“荐章”。许应龙抓住了这些“把柄”，对高级官僚荐举低级官吏的弊端进行了猛烈抨击，直接上书皇帝，要求改变现状，防止高官营私舞弊、私心泛滥。虽然朝廷未必能解决这样的问题，但毕竟有人指出了荐举政策存在的巨大漏洞，邸报刊出了许应龙的奏议，这无疑给某些手握大权的官僚敲响了警钟，迫使他们不得不有所收敛和顾忌。更有甚者，有些官员还敢于向最高统治者“发难”，批评皇帝的种种过失言行。宋徽宗在位期间，不理朝政，蔡京在刊布于邸报的谢表中有“轻车小辇，七赐临幸”的文句，不经意间将原本属于绝对机密的皇帝行踪暴露于天下，于是引起朝野哗然。当时身为“小官”的曹辅上书宋徽宗，劝他以江山社稷为重，尽管并未起到应有的作用，反而受到了“编管郴州”的处罚，但这一事实证明，邸报刊登的文章是有着重要的地位和作用的。南宋理宗时期，蒙古大兵压境，面对内忧外患，太学等京城在校的学生慷慨陈词，强烈要求改弦更张。由于言辞相当激烈，触犯了当权者，于是朝廷下令禁锢学校师生针对时局的言论。在这种情况下，姚勉从邸报得到消息，便上书皇帝，劝他收回成命。邸报既是各级官员了解朝政的合法渠道，也是他们“挑剔”政务得失的重要参考资料。
邸报刊登的内容有诸多限制，难以真正代表民意
两宋时期，邸报刊登的内容受到各种各样的限制。就所见资料来看，禁刊的文字大致包括以下几方面。一是“灾异之事”。灾难、祥瑞之事自古以来便是统治者的大事，尤其在西汉以后，儒术独尊的地位得以确立。皇帝成为天子，唯有“天”才能对皇帝稍微有些约束力，倘若人间灾害频仍，就预示着皇帝在人间的统治出现了或大或小的问题，“天”以地震之类自然灾害予以惩戒。此时皇帝必是惴惴不安，竭力“检讨”自己的过失，朝中一些官员亦会以此为借口向皇帝进言，要求皇帝顺应天意，清明政治，其目的无非是要皇帝采纳自己的某些政治主张而已。但灾异的刊布，同时给“凶徒”们以更大的想象空间和活动余地，他们可以借机鼓动民众顺应“天意”，这势必严重危及政权的稳固。统治者自然要防患于未然，因此，禁止邸报刊登“灾异之事”亦在情理之中，其目的在于巩固其统治。
二是禁止刊发臣僚的“章疏”。之所以如此，原因之一是臣僚章疏有些涉及军机大事，或是讨论时局，等等，这些材料自然不能让外界知晓。二是臣僚告状或相互攻击，这种奏章一旦流传出去，势必激化矛盾，引起朝廷内外的混乱，导致难以收拾的局面。三是为了维护至高无上的皇权，专制统治的权术之一便是皇帝尽可能多地保有秘密处置权，进行暗箱操作，期望更有效地驾驭朝政和百官，从而确保皇帝的权威地位。当然，禁刊章奏并不是绝对的，出于某些政治考量，专制君主也会有条件、有目的地开放一些臣僚的意见和某些事情的“本末”。
三是边防、军机文书不得刊布。按照宋初以来的规定，凡是“实封文字”和“事涉边机”的文字都严禁进奏院向所辖地区传布。至宋哲宗元祐五年（1090），翰林学士苏辙出使辽朝发现“本朝民间印行文字多以流传在北”，返回宋朝后便要求对这种现象加以严格控制，于是朝廷制定了相关法律，严令禁止民间传写有关军事机密和边防的文字。
要而言之，宋朝政府对邸报采取了较为特殊的限制措施，恐怕远不止上述所列举的三大类，也许是邸报的“禁区”过多过严，宋代社会逐渐出现了“小报”，类似于现代的私人报业，其编辑、消息来源等基本上不受官方控制。“其有所谓内探、省探、衙探之类，皆衷私小报，率有漏泄之禁，故隐而号之曰新闻”。可知宋朝私人主办的小报已经出现了现代意义的“记者”，其职业分工程度是令人惊叹的，有人专门负责皇宫内部消息的，也有搜集以宰相为首的三省机关和朝廷各衙门的情报的。尽管宋朝政府禁止小报泄漏相关情报，但到后来，“小报”竟然大行其道，朝廷屡禁不止。小报的盛行恰好从反面映衬出官方邸报的诸多弊端和“新闻死角”，说明邸报只能是朝廷的喉舌，难以真正代表民意，反映公众的心声。
邸报的容量是有限的，朝廷对邸报，尤其是进奏院报的审查异常严厉，层层把关审查，重点监督邸报是否刊载有“不合适宜”或是“违反规定”的内容，竭尽全力剔除其中的“不利因素”，对刊载的内容设置了许多禁区，进奏官编辑时必须严格遵循相关的原则，不敢越雷池半步。在这种情况下，官员们仅仅根据邸报是根本不太可能了解朝廷的真实状况的。正是因为邸报所传递的信息多数只是“大路货”，几乎不可能有真正的“内幕”情报。因此，邸报对滥用权力的监督作用是非常有限的。尽管如此，宋朝士大夫仍然以邸报刊登的章疏论奏、大政方针、人事任免等内容为依据，为百姓利益出谋划策，纠正朝廷的失误，规范皇帝的言行，这不仅是他们关心国事的最直接表现，更写下了中国古代舆论监督史上异常精彩的一页。
（作者为北京师范大学历史学院教授）
【参考文献】
①[宋]赵升：《朝野类要》，北京：中华书局，2010年。
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