党的十八大以来，中国持续推进对外开放的理论和实践创新，提出共建“一带一路”倡议，加快构建开放型经济新体制，倡导发展开放型世界经济，积极参与全球经济治理，对外开放取得新的重大成就。根据中国经济和世界经济的发展现状，习近平总书记在十九大报告中提出要“推动形成全面开放新格局”，指出“要以‘一带一路’建设为重点，坚持引进来和走出去并重，遵循共商共建共享原则，加强创新能力开放合作，形成陆海内外联动、东西双向互济的开放格局”。全面开放新格局的提出是以习近平同志为核心的党中央对国内外发展趋势的重要把握和判断，是中国全面建成小康社会的重要指导方向，将进一步推动中国在世界舞台上发挥更重要的作用。
我国城市化进程正稳步推进，副省级及以上城市实力不断增强。城市作为国民经济和文化发展的主要载体，是我国实现全面开放的重要场所，也是与他国联络往来的主要窗口，特别是“一带一路”的提出和落实，加速了大部分城市全面开放的进程。但是，由于开放次序、政策的不同，以及原有社会经济基础、区位条件的差异，导致各城市之间全面开放水平发展不平衡，因此有必要对城市进行全面开放水平的测评研究，总结比较城市在各领域的开放情况，为其今后全面开放提供实质性建议。
从开放领域来看，全面开放意味着要坚持“引进来”和“走出去”更好地结合，坚持制造领域开放与服务领域开放更好结合，以高水平开放促进深层次结构调整；坚持引资和引技引智同时发展，提升利用外资的技术溢出效应、产业升级效应，加强在创新领域的各种形式合作，促进经济迈向中高端水平；在深化制造业开放的同时，重点推进金融、教育、文化、医疗等服务业领域有序开放，放松育幼养老、建筑设计、会计审计、商贸物流、电子商务等服务业领域外资准入限制。这意味着全面开放不仅指资本的输出与输入，劳务、科技信息的开放同样重要。
从开放区域来看，全面开放意味着坚持沿海开放与内陆沿边开放的更好结合，也将进一步优化区域开放布局。随着“一带一路”建设加快推进，中西部地区逐步走向开放前沿，形成了陆海内外联动、东西双向互济的开放格局。
全面开放指数的构建方法
人民论坛测评中心基于国家发改委国际合作中心发布的《中国区域对外开放指数的构建与分析》，同时梳理了国内关于对外开放的一系列研究，并结合我国推动全面开放的实际情况，以经济、技术以及社会三个方面为切入点，在指标数据的可获得性基础上，选用最适宜的指标来进行尽可能客观的评价，构建起适合评价我国城市全面对外开放度的指标体系，并据此衡量我国19个副省级及以上城市的全面开放水平。
指标体系的建立
经济开放度。经济开放度是对外开放度的首要组成部分，主要衡量城市融入国际市场、参与国际分工的程度。城市的经济开放度既反映出对国际市场要素的吸收和引进能力，又体现了城市在国际市场中的参与水平和影响程度。城市的经济开放度不仅体现为传统的货物和服务贸易开放度，还包括生产要素市场开放，其中资本和劳动力是重要的生产要素。随着全球化程度的不断提升以及跨国公司的全球扩张，国际资金加速融通，各国之间的投资往来日益频繁，劳务派遣已经成为对外经济合作的重要形式。因此，我们使用贸易开放度、金融和投资开放度以及劳务开放度作为衡量经济开放度的指标。
对于贸易开放度的衡量包括进口依存度、出口依存度和进出口总额，进出口总额主要用于对商品贸易的绝对规模进行评价，进口依存度主要反映地区市场对外的开放程度，出口依存度衡量经济对外贸的依赖程度。考虑到数据可得性，我们主要使用地区吸收国际投资的程度来评价金融和投资开放度，其中涉及的主要指标包括实际利用外商直接投资额占GDP比重、外商直接投资合同项目数以及世界500强企业总部数量。劳务开放度代表了地区对外经济合作的程度。有关公司、企业等根据与外国公司或企业签订的劳务合同派遣劳务出口是我国的劳务出口的主要组成形式之一。因此，我们选择了对外劳务合作企业数量这一指标来衡量劳务开放度。
科技信息开放度。科技信息开放度主要衡量地区吸收先进技术、创造领先技术和获取掌握外界信息的能力。全面对外开放不仅是打开地区之门吸引和利用外资，更重要的是引进外资搭载的先进技术。另外，信息流动对于及时获取先进技术和构建对外开放信息网络具有重要作用。为此，我们选取科技开放度和信息开放度作为二级指标。
科技进步是经济增长的动力，也是推动全球进一步融合的重要力量。科技创新的成果表现形式之一为国际专利的授予数量，科技成果的转化也可以通过技术市场成交额来体现。因此，本文使用PCT国际专利授予数量和技术市场成交额占地区GDP比重两项指标来衡量科技开放度。在信息开放度方面，国际信息交流主要采取的方式包括互联网、电话、邮件等，本文选取移动电话年末用户数和互联网宽带接入用户数作为信息开放度下的两个三级指标。
社会开放度。社会开放既是经济与科技开放度提升带来的必然结果，也有助于进一步促进经济和科技开放。开放、包容、和谐的社会，可以最大程度促进技术引进、科技创新。经济全球化的发展促进了世界和平、稳定和繁荣，除了带来贸易和投资自由化的红利外，还推动了各国之间旅游、文化等多方面的交流，而基础设施便利化则是旅游开放度和文化开放度的提升的基础。在社会开放度的衡量方面，我们使用了旅游开放度、文化开放度、基础设施开放度三个二级指标。
我们选取国际旅游外汇收入和接待入境旅游人数两个客观指标来评价城市旅游开放度，而对于一些客观指标无法衡量的方面和当前中国旅游对外开放出现的新特点、新变化，我们则通过发放回收主观问卷的方式进行数据收集。拥有较多的国际友好城市以及外国领事馆数量均是促进国际文化交流、提升我国文化国际影响力的重要基础。因此，在客观指标方面，我们选取了国际友好城市数量和外国领事馆数量。对于海外优秀文化的引进来，以及中华文化的走出去，我们使用了主观指标来衡量其水平。基础设施是保证国与国之间沟通交流的渠道和基础。我们选取了民航货运量和民航客运量来评价交通基础设施的开放度，使用邮政业务收入和电信业务收入作为衡量通信信息基础设施的指标。
指标的无量纲化方法及权重
为了增强测评结果的科学性和可比性，在对指标数据的选择和设定过程中，我们应用了此前测评研究中连续使用过的具有单调性和凸性特征的指数功效函数，对各三级指标数据分别进行了无量纲化和标准化处理。该功效函数的具体形式如下：
该功效函数中，d是量化后的得分，我们将其区间控制在了60-100之间，x是观测值，也就是各指标数据的实际统计值，xh是满意值，xs是不允许值。一般来说，正向指标满意值取各指标的最大值，不允许值取其最小值。逆向指标满意值应取其最小值，不允许值取其最大值。在操作过程中，经过功效函数的转换之后，就可将各城市的指标数值全部转换为60-100之间的得分。
此次测评，我们对于指标权重的设定采取的是客观赋权法与主观赋权法相结合。其中，一、二级指标权重通过客观赋权法得到，三级指标权重通过客观赋权法与主观赋权法相结合得到。经过综合赋权后，得到各指标的权重系数（见表1）。
测评结果
城市全面开放度状况
通过将各一级指标得分加权求和得出19个副省级及以上城市的全面开放度得分。其中，北京（85.72）、上海（82.92）、深圳（82.58）位列前三，广州（74.16）、天津（71.75）得分也高于平均线（69.43），此外，哈尔滨（63.41）、济南（63.37）、长春（62.27）排名较为落后。
从全面开放度总体排名可以看出，全面开放度得分较高的城市多为沿海城市，得分较低的城市多为内陆省会城市，这与我国不同地区对外开放的先后顺序基本一致。经济特区和沿海城市是我国最早实行改革开放的地区，因此这些地区的开放程度也相对较高。而多数内陆城市对外开放起步较晚，再加上地理区位、发展基础和要素禀赋的差异，整体对外开放水平相对落后于东部沿海地区。重庆、成都、西安作为西部内陆城市，积极发展开放型经济，紧跟一系列国家战略、充分利用优惠政策，成为打造内陆对外开放高地的领军城市。
北京作为我国政治、文化、对外交往中心，国际化程度非常高，不仅对外贸易规模较大，还吸引了大量优质外资和跨国企业入驻，科技开放、信息联通的程度在19个副省级及以上城市中居首位，在构建开放型经济的过程中处于领先地位。另外，北京作为我国首都还承担了诸多对外交往的功能，其旅游业开放度和对外文化交流水平同样独占鳌头。上海因其得天独厚的区位优势以及要素禀赋成为改革开放的先行地区，由于拥有明显的口岸优势，上海的进出口贸易发达，所具有的中国金融中心的地位也助其成为吸引外资的高地。当前，上海正在以自贸试验区制度创新为引领，率先构建高层次的开放型经济新体制。深圳是中国第一个设立的经济特区，改革开放以来的近40年间，深圳的对外开放取得了显著成就，成为中国内地市场经济最活跃的地区之一，对外贸易全国领先，吸引外商投资总额连创新高。同时，作为开放之城的深圳，科技信息、社会文化领域开放度也越来越高，正加速迈向世界一流的科技创新中心，旅游、文化国际影响力也不断扩大。
哈尔滨、济南、长春的全面开放度得分在19个副省级及以上城市中较为落后，由于这三个城市处于内陆地区，对外开放起步较晚，与我国东南沿海城市开放水平相比，开放型经济发展相对落后。要破解开放型经济发展的不充分，就要严格按照党的十九大报告提出“推动形成全面开放新格局”的要求，把加快发展开放型经济作为重要战略方向，建设好开放平台和抓好开放机遇。一方面，以开放促改革，加快政府职能转变，为开放型经济发展营造良好的贸易和投资环境；另一方面，要主动抓住国家进一步扩大对外开放出台的一系列新兴战略和政策措施，全力打造经济增长新平台，使经济和社会发展迸发新的活力。
城市经济开放度状况
通过计算得出19个城市的经济开放度平均值为68.56，排名位于平均线以上的城市为上海（84.59）、北京（83.58）、深圳（81.93）、厦门（74.31）、大连（69.68）、天津（69.43）、青岛（68.58），而经济开放度得分较低的城市则主要集中在内陆地区。沿海城市具有天然的港口优势，对外贸易繁荣，再加之改革开放初期在吸收外资方面相关政策的倾斜，金融投资开放度较高。内陆城市由于地理位置、经济基础的局限在经济开放度方面相对落后，但随着“一带一路”倡议的实施以及基础设施的显著改善，内陆城市在进出口贸易、吸引外商投资等方面发挥出巨大潜力。
上海、北京、深圳是经济开放度最高的三个城市。上海是我国最大的外贸港口，口岸贸易额近年来占全球和全国的比重稳步上升，为2020年基本建成上海国际贸易中心奠定了坚实基础。良好的营商环境是上海吸引外商投资最重要的因素之一，依托于自贸试验区建设的优势，上海利用外资的规模和质量不断取得新突破。北京立足全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心这一定位，积极融入“一带一路”建设，以服务业扩大开放为主线，加快构建开放型经济新体制。在贸易开放度方面，北京对外贸易结构进一步优化，服务贸易成为优势和特色；在金融和投资开放度方面，吸收利用外资内涵式发展水平大幅提高，境外跨国公司在京总部经济发展取得新突破。作为全国改革开放前沿阵地的深圳，外贸水平全国领先，出口规模连续多年居全国内地城市首位。深圳通过实施通关便利化、深化外资审批制度改革等一系列改革，进一步优化外商投资环境，不断提高在深圳开办企业的便利程度，外资企业在深投资持续创新高。深圳主动打造出资金、平台、保险、服务“四位一体”的“走出去”综合服务体系，对外投资合作不断深化，对外直接投资存量位列全国内地城市第一。
内陆城市的经济开放度得分普遍较低，但潜力巨大，其中重庆、西安、成都，这三个城市均位于“一带一路”建设的重要节点，立足自身优势，抢抓战略机遇，通过进一步完善战略布局和构建开放体制，全面提升开放水平，是其经济腾飞的关键。重庆利用这一有利机遇，积极完善对外通道建设，打造内陆国际物流枢纽，创新通关机制、优化通关服务提升贸易便利性，推动了进出口贸易总量的增加。成都依托其作为丝绸之路经济带、长江经济带建设交汇点和国家向西向南开放的区位优势，坚持以大通道促进大开放，大力实施“蓉欧+”战略，以“大通道”“大平台”“大经贸”“大交流”，积极打造国家对外开放门户枢纽。曾是东西方文明交流枢纽的内陆城市西安借力“一带一路”的实施再次站到了对外开放的前沿地带，以自贸区改革为契机，推行了提高政府工作效能、简化审批手续、提升产业实力、促进外向型经济发展一系列举措，成为西北内陆地区发展外向型经济的龙头城市。
城市科技信息开放度状况
在19个城市的科技信息开放度排名中，北京（86.17）、深圳（80.55）、上海（73.86）分别位列前三，共有8个城市得分超过平均分（67.79）。科技创新中心一直以来都是北京坚持和强化的四个核心功能之一，北京拥有中关村科学城、怀柔科学城和昌平未来科学城，这三大科学城聚集了优秀的科学技术人才，大量高精尖科技项目在此孕育而生，引领全国乃至国际科学技术潮流。深圳作为首批国家自主创新示范区，众多国家创新巨头在此布局，5位诺贝尔奖获得者在深圳设立实验室，美国苹果公司华南运营中心、美国微软公司物联网实验室等相继在深圳成立，深圳全球创新之都的格局已形成。政策的出台、科技园区之间的合作交流都有利于上海加强跨国科技信息技术的合作。上海张江高科技园区与以色列盖夫•亚姆先进技术园区签约，共同探索在知识产权申请、保护、交易、维权等方面的内容，搭建线上、线下信息平台，推动双方科技创新、投融资对接、合资并购等工作。
除了位列前三名的城市，位于我国中西部的成都、重庆和武汉，紧抓“一带一路”建设带来的发展机遇，在科技信息开放度排名中脱颖而出。例如，成都不断培育高科技创新企业和扩大基础设施，致力于打造高科技投资区和通往欧亚大陆的枢纽；武汉加强与“一带一路”沿线地区经贸合作，以商贸互通带动投资互动，特别是加强与欧盟国家在高端技术、高新装备、新能源、新材料等领域的合作，为长江经济带创新驱动产业转型升级提供有力支撑。
城市社会开放度状况
在19个城市社会开放度排名中，超过平均分（70.65）的城市共有7个，其中北京（87.06）、上海（85.20）和深圳（83.80）位列前三名。北京大学、清华大学等大学多次举办如“中美人文交流：理论与实践”研讨会、国际文化节、“跨文化交往与文明对话”国际研讨会等国际合作交流论坛，推动了中国与各国之间的文化交流。北京市旅游发展委员会主办了北京国际青年旅游季“繁荣之桥”活动，组织在京工作的外籍人士和高校留学生共同参与体验中国文化。上海的国际旅游外汇收入，在19个城市中排名第一，上海通过推出“江浙沪144小时过境免签政策”“外国旅游团乘邮轮入境15天免签政策”，吸引越来越多符合条件的外籍旅客从上海入境从事商务、旅游、文化交流活动。深圳在境内外多次举办文化和经贸洽谈会、中外企业家对口洽谈会、外国产品服务推介会、外国城市投资环境分析会等各类活动，对一些商家的项目和产品进行推介，并在全国率先举办以“一带一路”为主题的大型国际音乐节，促进了世界各地音乐界的交流。
成都、重庆等西部城市也因“一带一路”建设的推进，社会开放度水平得到了提高。沿着“一带一路”和中欧班列的轨迹，“2017感知中国•重庆篇”相继走进哈萨克斯坦阿拉木图和德国杜塞尔多夫两座城市，向两国展示了重庆的地域文化、自然风光、城市建设、人文风貌及经济社会发展成果。成都与“一带一路”沿线国家的文化交流合作不断增加，成都代表团相继访问波兰、捷克等国家，吸引捷克文艺体育设计方面专业人士参与青白江区欧洲风情小镇等项目建设。经过多次的访问和交流，成都相继收获14个文创合作项目，揽资196亿美元，为之后的社会文化发展提供了巨大的机遇。
【执笔：人民智库研究员 焦 欢（见习）、单 宁（见习）】
责编：董惠敏 / 李 懿