作者： 胡仙芝 国家行政学院研究员、博导，中国行政体制改革研究会研究部主任
随着贯彻中央八项规定力度的加强和反腐倡廉建设的深度发展，一些基层干部和公务员在忙碌之中仍然逃不掉百姓对其不作为的质疑和诟病，其关键是在于形式主义的侵扰，根子还在于形式主义和官僚主义，在于一些公务员过于注重唯上、过于注重形式、过于注意外在，而对于真正以人民为本位、以百姓为福祉的实质关注过少，积极作为的能力有限，过于计较个人得失而不愿意为民奉献。形式主义是诸多不正之风的门神，治理公务员不作为问题必须从治理形式主义入手。
形式主义、官僚主义在很大程度上影响了公务员积极作为的意愿和效果，是诱发公务员不作为和懒政怠政的主要原因
形式主义和官僚主义不仅是一种懈怠懒惰、自私求利的消极心理，更是一系列公务员不作为、慢作为、假作为甚至乱作为的一种客观行为表现。有学者分析公务员懒政怠政的根子有多个方面，主要有精神动力缺失，物质动力缺乏，制度压力失效，其中最为典型的分析是关于“压力型体制”的分析。
“压力型体制”对基层政治运行中产生公务员懈怠和形式主义有着很好的解释。“压力型体制”有三个基本机制：一是数量化的任务分解机制。体现为确定政策目标后，相关部门会将目标量化分解，通过签订责任书的形式层层下派到下级组织以及个人，要求其在规定的时间内完成。二是各部门共同参与的问题解决机制。各部门的常规工作要围绕政策目标来进行安排，或者是各部门抽调人员，亦或是整个部门一起行动完成来自上级的临时性任务或工作。三是以否决方式为核心的多层次评价体系。对于完成指标任务的组织和个人，可给予物质和精神等方面的激励，但一些重要任务实行的是连带性的“一票否决”。一旦该项工作无法达到要求，就会直接影响到对该部门全年工作的评价，乃至个人的发展。正是这样的一种体制机制，从上到下层层传导的责任、层层传导的压力，通过考核指标以及数字竞赛将压力层层传递到各层，直到基层和社会，于是一项具体决策在执行过程中被层层放大要求，提高指标，在动员行政资源、提升行政效率的同时，也往往会诱发执行者行为失当，甚至为了实现上级要求而与行政对象产生冲突。这种体制的进一步后果，就是造成基层广大公务员的疲于被动应付，久而久之就会陷入不作为、假作为乃至消失工作积极性，陷入职业倦怠。
进一步分析而言，这种体制运行之所以有滋生的土壤，是因为有关人员在实际行为中图便利省事，思维方式和行为方式上存在“路径依赖”，是因为一些干部不唯“实”，只唯“上”，为了获得上级的关注，在同行之间突显优秀，对任务层层加码，人为造成任务与资源之间的脱节，还因为一些部门在解决困难问题的时候，还不能有效依靠法治手段，必须求助于政治要求、行政命令，采取运动式的动员方法，导致讲政治的“泛化”。以上问题对于为官不为和懒政怠政，对于形式主义和官僚主义的分析较为深刻，让我们从中看清制度性根子以及其内在的危害。为此，毫无疑问，我们必须在分析不作为原因的基础上充分开发内在动力，完善制度和内外激励，对乱作为、假作为必须坚决纠正，通过严格监督和严密制度加以杜绝；对于慢作为和弱作为也要给予督促和鞭策，采取积极有效措施，把公务员的不作为变为公务员积极作为。
治理形式主义要从治理公务员不作为入手，既要治标又要治本
治理公务员不作为要把作风建设和动力建设作为两个根本点，同时把治理形式主义、官僚主义作为公务员不作为治理的一个关键点，既要治标又要治本，多维分析，多策并举，实现标本兼治。具体而言，需要从以下方面着手：
一是以加强工作作风建设促进树立正确价值观。面对中央的铁腕反腐、反“四风”力度不断加大，一些不作为、不担当的问题反复出现，形式主义、官僚主义出现新的变种，实际上是少数公务员针对上级这种工作形势采取的消极应对，主要属于思想作风问题。因此，有必要把加强作风建设持续进行下去，通过各种作风建设活动，来引导广大党员干部树立正确的权力观和责任观，提高思想觉悟，对于上级的各种政策安排能够积极支持，对于新形势能主动适应，解决心理上的抵触情绪，纠正思想上的错误认识，对于工作中的困难能敢于面对、积极解决、勇于担当。
二是完善绩效管理体系和健全考核评价机制。“压力型体制”中最关键的是上对下的考核评价体制，要充分利用好这根“指挥棒”。要进一步完善绩效管理体系，对于各单位和工作人员的工作实际效果、工作贡献和工作价值进行客观评价，为发现和评判公务员在工作中是否不作为提供重要支撑。同时也要健全考核评价机制，借用大数据技术，通过实绩考核和经常性考核，全面地了解识别干部，注重发现担当作为的干部。而且要进一步强化考核结果的运用，充分发挥考核“指挥棒”作用，对考核成绩突出，担当有为的干部，要大胆提拔重用，同时对工作能力欠缺、不适应岗位要求，群众不满的要及时组织调整，对于乱作为、不作为的干部，要通过谈话警示提醒，对于影响恶劣的要进行通报，把绩效管理体系与目标管理体系充分结合起来，探索多种考核考评相结合的方式，为客观公正评价使用干部提供制度保障。
三是通过信息化建设提高工作透明度，创新监督和激励方式。针对公务员的不作为、慢作为以及乱作为问题，可以充分运用信息化手段来解决，进一步规范办事手续和流程，并将办事规章制度予以公开，有效避免社会群众和办事人员之间的信息不对称问题，同时将办事手续流程动态展示在网上，能够方便群众实时查询。在提高工作效率和工作透明度的同时，也避免让社会群众多跑路、多折腾，这对于公务员在工作中积极担当作为也起着有效的督导作用。
四是加强制度创新，充分发挥制度功能，有效激发公务员和干部勤政务实、干事创业的动力。重点完善选人用人制度，确立“以改革发展论英雄、凭干事创业选任人”的用人导向；优化干部考核评价制度，建立干部容错纠错制度，让制度营造良好的政治生态和干事创业的宽松氛围，让制度释放出巨大能量，起到激励、引导、保护、督促公务员和干部勤政务实、干事创业的作用，真正使制度对创业者求贤若渴、知人善任，也使创业者心情愉悦、敢于担当。
总之，纠正“四风”要取得实效，必须紧盯形式主义、官僚主义新表现，加强调研，找准病根，有针对性地开展治理；必须改变从上到下的体制机制，要发挥现代信息技术和群众优势，打造多元化、多层次、便捷化监督平台；要从严治党，从自身抓起，抓住领导干部这个“关键少数”，力戒形式主义、官僚主义，带好头、作表率；更要抓住制度建设的根本大计，建立健全科学民主的决策机制、公开公平公正的干部选拔任用机制，优化干部工作考核评价体系，完善干部激励制度，真正激发广大党员干部和公务员的干事热情和内在积极性，为中国特色社会主义建设事业无私奉献。
【注：本文系中国行政体制改革研究基金课题“公务员不作为问题和对策研究”（课题编号：2017CSOARJJKT019）的阶段性成果】
责编/肖晗题
