十九大报告明确提出要在共享经济等领域培育新增长点、形成新动能。目前，在宽松包容的发展环境下，在互联网、大数据、人工智能、区块链等新兴技术渗透与应用的影响下，我国共享经济开始凸显出本土化创新的竞争优势。作为分享经济的典型产业，共享单车与高铁、支付宝和网上购物一起被誉为中国“新四大发明”，并已进入新加坡、日本、英国等国家。但是共享单车给城市发展带来的一些新问题和新挑战，也迫切需要我们在已有的城市治理模式上进行创新，进一步完善城市治理体系和能力。
共享单车给城市治理带来的挑战
共享单车给城市带来绿色低碳出行方式，同时也衍生出乱停乱放、挤压交通、影响行人通行等城市乱象，给城市管理部门带来了新困惑和难题。因此，有必要通过梳理乱象背后深层次的成因，为化解城市乱象困局找到对症下药的良方。
供给侧的市场失灵
近年来，在互联网技术推动下，以共享单车为代表的一批共享经济模式开始兴起。共享单车通过在车锁内装入嵌入式芯片、GPS模块和SIM卡，利用互联网技术平台监控单车具体位置，并采用手机扫二维码方式解锁，为智能出行提供方便。目前共享单车供给侧主要包括摩拜、ofo、小鸣单车、优拜单车、骑呗单车、哈罗单车等27家企业。
在城市争夺用户和获得资本青睐的双重压力下，共享单车市场开始出现恶性竞争等非理性投资炒作行为，引发了一轮又一轮的价格战。比如有的企业继一系列免费送月卡、免费骑行活动后，又推出了1元畅骑30天、5元90天月卡的活动。此外，进一步加大城市的共享单车投放量。21世纪经济研究院的研究表明，上海、深圳、郑州、杭州、南京等城市共享单车的市场饱和度系数分别达到了108.14%、114.25%、233.54%、109.53%和120.45%。企业超量投放呈现出“单车围城”之势，引发了城市环境新污染和城市治理的新挑战。
共享单车的恶性竞争和过度供给导致市场供需比例已严重失衡，其根本原因在于公共物品的市场失灵。共享单车企业对占用道路、自行车停车位、闲置公共地方等城市空间资源并没有付费，导致这些企业对城市公共资源的肆意侵占。
城市空间资源在短期内无法有效供给和缺乏对有限资源的市场机制共同造成城市空间压力。主要体现在两个方面：一是城市空间资源市场机制缺乏，无法控制单车供给量的增加，使道路空间更加拥挤；二是单车非理性的供给价格刺激了需求增加，使原本不需要单车的人也选择单车出行。由于城市空间资源是所有人都可以同时使用的，达到一定承载量之后更加稀缺，当这些资源的价格或市场制度偏离供需理想化状态，将导致市场对资源的配置无法达到帕累托最优状态甚至出现低效率的现象。在城市中，共享单车的增加通常会引起两种结果：一是单车投放企业收入的增加；二是加重城市空间的负担。由于对单车的进入缺少限制，城市交通空间资源被过度使用，城市环境状况迅速恶化，最终成为“公地悲剧”的又一典型例子。
需求侧的道德风险
近两年，伴随着移动互联网、智能终端的普及和人口红利的释放，共享单车市场连年呈现爆发增长态势，据统计，2016年中国共享单车市场的用户规模约为1886.4万人，预计到2019年则可能将突破1亿人。
共享单车不仅具有私人产品的性质，还拥有公共产品的特征。在产品属性上，共享单车属于私人产品，具有排他性和竞争性，一辆单车在有人使用时，别人就无法使用；而在交通需求属性上，它又属于公共产品，一辆闲置的单车所有人都可以使用。因此，共享单车所包含的道德风险现象，常表现为以下四种情况：一是共享单车被肆意停放，步行通道被严重挤压，盲道被人为隔断，甚至被随意扔到道路上，影响了交通秩序和出行畅通；二是共享单车被恶意占用，如损毁车牌或二维码、给共享单车安上“个人锁”等；三是刻意破坏共享单车的不文明行为，人为增加了单车损耗；四是不法分子利用利用假冒二维码来从事金融诈骗，在下载APP中植入木马，扰乱正常市场秩序。
城市治理中的政府失灵
共享单车符合国家倡导的“低碳环保”理念，对城市发展产生正的外部性，表现在一定程度缓解城市交通拥堵问题。根据有关研究，共享单车推出之后，北京、广州和深圳的拥堵程度分别下降7.4%、4.1%和6.8%。此外，在节能减排方面作用明显。有研究估算，共享单车影响汽油消费量减少5%-10%。同时，它对城市环境的负外部性影响也同样明显，如爆发式超量投放、企业无序竞争、乱停乱放现象严重、破坏道路秩序、故障残破车辆回收不及时等。
不足量的共享单车易造成用户体验差，需求无法满足，会限制共享经济发展，而过量的单车又会加大城市治理压力，这两难选择正日益成为城市管理的新难题。城市政府作为共享单车管理的主体之一，也出台了相关的管理办法。全国已有12个城市先后宣布暂停共享单车的新增投放，其中有城市如广州、武汉、福州等城市的共享单车市场饱和度虽处于饱和线以下，也实施了禁止新增投放政策。又如一些城市政府对违章停放的车辆扣押，媒体报道有数万辆的共享单车集中被暂扣在某个郊区空地。通过车辆收缴，虽然能消除一部分城市乱象，但政府也付出了较高的人力物力成本。再如一些地方以“创建全国文明城区”等为名，禁止共享单车投放，对于这种“一禁了之”的做法，且不论其短期内能否解决问题，就长期而言很可能损害共享单车行业的发展。
这些措施一定程度上反映出地方政府在面对单车乱象时采取的应对措施过于简单化，有的还在沿用传统城市管理的观念和手段，导致政府在治理“单车围城”等问题、乱象的过程中存在一定的缺陷和政府失灵，即要么治理效率低、成本高，要么过度干预、产生副作用。
建立市场化思维的城市治理模式
共享单车供给侧引发市场失灵行为，深层原因在于城市空间资源的市场配置作用未得到充分发挥，欲解决城市空间资源供求失衡问题，既要体现空间资源的市场化配置，又要兼顾共享市场活动效率，这无疑是共享单车的城市治理模式创新的根本出发点。
城市空间资源成本属性的经济学依据
通常来说，市场经济是一种基础的配置资源方式，市场中的利己参与者在市场经济活动中，追求收益最大化。在利益最大化的驱使下，生产者的经济行为对他人产生不利影响，而又未给他人补偿时，就会产生负外部性。共享单车投放量和价格由供求曲线相交的均衡点决定，但此时的市场均衡价格并没有将企业占用城市空间资源的社会成本考虑在内，导致其投放单车时也不会考虑其对城市环境的治理成本的影响。由此可见，如果没有城市空间资源成本属性的界定，那么共享单车的超量投放对城市环境造成的混乱的负外部性就会损害整个城市的整体福利，特别是当城市空间资源的稀缺性显现时，共享单车使用空间资源的负外部性也随之加剧。
为治理环境污染而征税是目前相对普遍接受的共识，政府可以通过征税使负外部性的成本内在化。环境税是由英国经济学家阿瑟•庇古是最早提出，因此也被称为“庇古税”。庇古在其《福利经济学》一书中指出，企业家追寻的是边际企业利益，当边际社会利益与边际企业利益偏离时，企业家没有动力将边际社会成本内在化；反过来，当企业产出带来边际社会收益时，享受到收益的企业也没有动力为此付费。此外，当边际社会成本超过私人边际收益时，所产生的外部性成本不被计算到产品价值中，产出的社会价值会被高估，并最终导致产品被过度生产。由此，在处理共享单车对城市市容环境污染问题时，可以借鉴庇古税理论，按照“谁污染谁付费”的原则对共享单车企业征税时，也是对城市环境的消费性负外部性补偿方式之一。
城市空间资源资产属性的合法性依据
按照我国《行政许可法》，特许权是指当事人经行政机关的特许许可所取得的对国家所有的自然资源、公共资源的使用权以及自然垄断行业（公共事业）的特许经营权。当事人依特许许可取得的权利分为自然资源特许权、公共资源特许权、政府特许经营权三大类，其权利客体分别为自然资源、公共资源、经营资格。针对共享单车而言，城市空间资源包括街道的停车场地和骑行的交通道路等，城市空间资源特许占用权是典型的公共资源特许权。共享单车企业过度投入，通常是由于对城市管理者对公共空间使用的特许权资产属性的认识不足引起的，从而无限量的扩大供给量导致资源价格弹性的严重缺乏，造成市场的资源配置作用难以充分发挥，政府对市场资源配置的调控效果也会被弱化。
对城市空间资源特许占用权的政府性收费是一种行政性收费，遵循非盈利原则，是政府为提供特定社会产品和服务，参与国民收入分配和再分配的一种形式，主要包括：管理性收费、资源性收费和证件性收费等。对公共产品则由政府根据成本费用的分摊机制，按照“谁受益谁付费”的原则向城市公共空间的使用者和受益者即共享单车的企业以使用费的方式进行补偿和调节，不仅可以提高公共产品的使用效率，还可以解决公共产品面临的“拥挤”和“搭便车”的问题，同时也是对城市环境的负外部性的补偿。
城市空间资源资产交易的竞争性
征收污染税只能对单个企业的生产规模产生影响，而无法控制整个行业内部的企业数量。如果共享单车企业数量不断增长，即使单个企业污染投放量减少，整体城市市容环境的污染仍会不断恶化。因此，在长期背景下，庇古税便失去了效用。此情况下最佳选择是对共享单车潜在进入者进行城市空间资源占用权总量控制下的资产交易。
假设有两个单车企业，企业A和企业B，在城市管理部门管制下，每个企业每年的单车投放量都不能超过100万辆。企业A和企业B都严格遵守这一投放量。然而，企业B由于市场份额不断增加，投放量提高了50万辆，而企业A市场份额不断下降，投放量只需要维持50万辆。这时，企业B向企业A提出购买其多余的50万辆的城市空间资源特许占用权。如果城市主管部门允许这一交易，城市空间这一种新的稀缺资源的占用权特许证就被创造出来。城市空间资源占用权特许证的本质是投放量的自由转让，由市场来调控，价格由供求来支配。竞争优势企业愿意为特许证支付的价格也越高，而劣势企业会自然地将其手中多余的特许证卖出。根据科斯定律，在这一特许证自由交易的市场中，无论最初的特许证如何分配，只要交易成本为零，最终的市场配置都将是有效率的。
城市空间资源占用权特许证的有偿使用与交易工作主要分为初始投放量的核定、占用权的有偿使用和特许证的交易三大部分。初始特许证的核定是进行有偿使用与交易工作的第一步，它保障了特许证的初始分配，是控制投放量总量的核心。根据核定过的该项目初始排污权，现有企业分别通过特许证有偿使用和交易获得特许证。特许证交易可以通过公开竞价形式完成，能够有效防止现有寡头企业的垄断，保证后续创新企业的进入，有利于共享单车市场的竞争。同时，城市政府通过特许证有偿使用交易收入可以更好进行城市空间道路的市容保洁服务、街道功能有序使用的维护服务和共享单车有效使用的管理服务，提高城市的管理水平，使共享单车带来的利益在政府、企业不同主体间达到最优。
进一步完善城市治理的制度设计
城市管理包括政治、经济、社会和市政等管理城市的一切活动。对待共享单车这样的新业态，按照“属地管理”原则，城市政府既不能简单地予以抑制，也不能回避责任，需要从产业发展、社会环境各方面不断完善城市治理的制度设计，促使单车供给侧、需求侧和管理部门形成合力，破解单车乱象困局。
加强协同监管，确保共享单车发展良性化
共享单车行业的良性发展既要防止过度竞争，又要保护有效竞争和提高市场活动效率，城市政府相关部门应加强协同机制，对共享单车经营活动实施指导、监督和管理。
一是城市管理规划部门应加大事前、事中、事后监管力度。事前审慎研究共享单车行业准入门槛，着眼点应更多的是鼓励与引导，而不是严格意义上的规制；探索建立共享平台规则审核办法，明确审核对象、审核内容、审核方法和备案申诉制度，规范单车投放密度、合理布局，保护骑行轨迹数据和用户信息资料等。事中监管应实施单车企业的养护、维修、清理计划并经批准，规定企业应有单车维修保养团队，负责维修、检查、清洁等事项，对使用年限五年的单车强制报废。事后推行企业履行先行赔付义务并购买强制性企业责任保险，针对可能出现的产品质量问题导致的人身伤害等情况，购买包括产品质量责任险、人身意外险在内的多个险种。二是城市质监部门应针对共享单车缺乏统一的质量标准，包括强制性共性基础服务标准和指导性技术标准，立足既能保障用户安全，又能鼓励不同企业采取多元化技术路线和商业模式，开展共享单车质量专项检查，建立产品质量信息公示制度，健全质量违法失信联合惩戒机制。三是城市网络信息主管部门应加强隐私数据监督保护机制的建立。依法保护用户隐私，不得擅自公开、泄露或向他人提供，禁止通过数据交易牟取不当商业利益。
构建信用评级，倡导用户使用行为诚信化
共享单车使用者的道德风险已经成为城市单车乱象现象的诱因之一，信用体系不完善已成为阻碍共享单车进一步发展壮大的瓶颈。针对于此，一是加强共享自行车服务领域的信用管理，建立以信用基础数据库为基础的信用平台，对使用者不文明行为、严重失信行为信息及恶意破坏、盗窃等违法行为信息纳入相关信用信息系统。二是打通全国的信用平台孤岛，破解信用数据碎片化的难题，建议分享经济各行业征信标准的统一及平台对接，从而实现共享单车信用平台与人民银行征信系统以及其他社会信用系统实现共享，构建统一高效、互联互通、社会开放的全国信用平台体系，推动信用数据资源向社会开放。三是对共享单车使用者建立守信激励和失信惩戒机制。对守信用户实施减免押金、赠送使用时长等激励措施。同时，根据失信行为的性质、严重程度、频次等建立“黑名单”，对列入“黑名单”的用户采取提高使用费、缓期使用乃至禁止使用等措施。四是优化分享经济发展的法制环境，大力推动我国信用制度立法，从法律上明确严重失信行为的法律责任，法制框架下确保用户骑停行为的诚信。五是技术治理，全面推行电子围栏方式，要求共享单车只能停放在这个范围内，否则无法租还车辆、停止收费计时。
创新治理理念，引导共享单车运行规范化
面临共享单车治理中的政府失灵问题，城市政府必须创新城市治理手段，形成政府治理、社会参与、市民自治的社会共治结构，形成城市精细化良性互动、相互促进的关系。一是国家有关部门在有条件的城市开展城市空间资源有偿使用和交易试点计划，在试点城市先行鼓励对城市空间资源占用权特许权进行核定标准与方法、交易方式与规则的探索，继而将经验推广应用至更多区域。二是市政管理部门根据地铁站、交通枢纽区、医院、商业区等城市重点地段的单车密度进行评估，更加合理地优化现有的停放区以及新设充足停放区。三是城管监督部门应将共享单车的巡视与监督作为网格化管理的重要内容，对重点地段配比增加专属网格人员数量，对共享单车问题信息的实时采集和监督评价，切实提高城市精细化管理。四是多管齐下，在全社会应形成一种倡导共享单车的文明骑行、绿色出行的社会文明氛围。珍惜文明骑行信用记录，自觉维护停放秩序，诚信用车，见到乱停放的共享单车自觉扶起并停放，主动劝阻和制止破坏共享单车的不良行为，使每一个市民都成为共享单车的诚信使用者和维护志愿者。
【本文作者为北京城市学院城市发展研究所副研究员、北京城市管理学会副秘书长；本文系北京市哲学社会科学规划研究基地项目“北京市城乡结合部环境问题综合治理研究”阶段性成果（项目编号：16JDGLB008）】
责编：李 懿 / 贺胜兰（见习）