【摘要】大学生村官政策同未来中国农村治理的现代化以及发展方向是高度契合的，从而赋予了这一政策在实践中的战略意义。十年探索中，大学生村官政策虽然在选聘规模和质量、焦点问题、队伍能力等方面进行了完善，但现实中干不下来、融不进去、留不住人、解不了题的问题依然严峻，迫切需要实现大学生村官的精准化、职业化、制度化以及体系化，为中国农村治理与发展注入真正的力量。
【关键词】大学生村官 农村治理 职业化 【中图分类号】C916 【文献标识码】A
2008年3月，中共中央组织部会同教育部、财政部、人力资源和社会保障部召开选聘高校毕业生到村任职工作座谈会，全国范围内的选派大学生村官工作由此开端。2008年至今，我国全面实施大学生村官政策已十年。在十年探索与实践中，这一政策不断完善与成熟，其战略价值已经浮现出来。然而，作为一项实践中的政策，政策现实与预期之间仍然存在差距，其间存在的问题也需要我们认真思考和对待。
大学生村官政策在实践中不断成熟完善
2017年8月，中国村社发展促进会、中国农业大学、淮海工学院“大学生村官发展报告”课题组发布了一系列相关数据，对2016—2017年的大学生村官政策进行了相应的评估。从中我们可以看到，大学生村官政策在很多方面进行了完善。
第一，注重质量，管控了规模。2015年以来，中组部针对大学生村官选聘工作提出了“保证质量、规模适度”的要求，相关工作在实践中有所改善。首先，大学生村官的学历结构不断优化。2016年的数据显示，博士研究生、硕士研究生以及本科生的比例比2015年都有所提高。其次，强化了专业适应性，突出理工类尤其是涉农类专业的优先性。再次，突出生源地优先原则，强化人才、专业与地域同本地农村发展的适应性。以上做法的目的，就是要保证大学生村官的质量以及对当地农村发展的作用。在数量上，2016年在岗、新选聘大学生村官规模都比2015年明显减少。
第二，对焦问题，优化了政策。针对前期实践中存在的突出问题，大学生村官政策进行了有针对性的调整。首先，选聘中的党员身份限制在逐步放宽，将那些不是党员但是愿意投身农村发展的毕业生渐进性地纳入了进来。2016年在岗大学生村官中政治面貌为团员、群众的比例比往年明显增加。其次，探索大学生村官与选调生并轨，尝试化解大学生村官期满流动的担忧。2016年，全国有7个省区市实现大学生村官与选调生工作衔接。再次，针对实践中因户籍问题导致大学生村官无法进入村两委班子进而出现“非官非民”的尴尬处境，各地不断尝试探索，2016年大学生村官进入村两委班子的比例比2015年明显提升。同时，针对大学生村官届满流动的问题，各地通过组织提拔、企事业单位招聘等多种形式为期满大学生村官搭建平台。
第三，强化培训，提升了队伍。为使大学生村官更快地适应村庄环境以及提升业务水平，很多地方开始强化大学生村官的指导与培训。首先，举办官方培训，强化业务技能。如很多地方组织的后备干部培训、科级干部培训中都积极吸收大学生村官参加，同时制定专门的大学生村官年度培训计划，强化其政治业务能力，增强他们在基层工作的信心与恒心。其次，安排专人指导，促进大学生社交能力与日常工作能力的提升。如有的地方安排村支书、乡镇干部以及企业家作为大学生村官的指导老师，解决大学生村官对业务不熟、无法融入地方熟人社会的困境。再次，以项目参与为平台，积极提升大学生村官的实践能力。
通过以上的探索与尝试，大学生村官的规模开始趋于适度化，队伍在不断优化，政策也在围绕化解问题而不断完善。大学生村官政策的实施，其意义主要体现为以下两个方面。
一是推动中国农村治理体系与治理能力现代化进程。农村基层干部的年轻化、专业化、知识化与现代化，是未来中国农村发展战略的重要一步。农村治理现代化首先是人的现代化，是基层干部的现代化。从早期的地方试点就可以直接看出，大学生村官政策的定位是为中国农村治理现代化培养和储备人才，以促进农村治理的改善。不过，目前大学生村官届满流动的规模比较大，能够真正留在农村并改善农村治理现状的人还不够多。
二是为中国农村改革与发展注入活力。伴随着城乡统筹、家庭农场、“三权分置”、农村“互联网+”计划、农业现代化以及对资本下乡的鼓励，未来中国农村发展的方向是如何在多方资本与力量的互动下推进农村发展，是利用市场与社会的力量来改造中国农村。因此，未来中国农村发展需要的是专业型和技术型人才，传统农村的人才结构是不能适应未来中国农村发展的。大学生村官政策正是利用中国的人才优势，为中国农村发展注入活力。
大学生村官政策在实践中还面临一些问题
尽管大学生村官政策在探索中不断成熟完善，但对中国农村发展所起到的作用，不论在治理层面，还是在发展层面，都还没有得到足够的体现。从目前大学生村官政策的整体来看，核心问题是没有解决好现实中“人”的问题，即没有处理好人的能力、人的关系以及人的发展同农村治理与发展的关系。
第一，能力跟不上，干不下来。一方面，大学生村官主要来自于应届毕业生，一些大学生是因为就业难才进入大学生村官这一群体，加上读书期间没有足够接触到社会，这些村官缺少基本的社交训练，很难应付农村复杂的工作情况。另一方面，农村对大学生村官的需求主要集中在理工类以及涉农类专业上，而现实中大学生村官的专业主要集中在社会科学类，近两年占比超过50%，涉农类专业在2016年仅占在岗大学生村官的6%，专业失衡的问题比较突出。专业的不对口直接制约了大学生村官的业务能力，也削弱了大学生村官政策的价值与意义。一些人下了村，没有起到应有的作用，解决不了实际问题，反而增加了村里的工作负担。
第二，关系打不开，融不进去。这种情况比较普遍，一方面是大学生村官自身的问题，如有些大学生村官来自于外地，对本地的风土民情不了解，甚至语言不通，无法融入到当地群众中去。还有一些大学生村官来自于城市，对农村生活无法适应，对农村各种社交场合更是产生排斥，思想认识上过不了关，融入不了农村生活。再如有些大学生村官连基本的社交礼仪都不懂，甚至表现出愤世嫉俗的态度，不但解决不了农村的问题，反而会给村干部的工作添麻烦，无法融入到村干部群体中去。另一方面是村干部的问题，如有些村干部认为大学生村官就是来镀金的，有些还对这一群体存在偏见，认为只有找不到工作的大学生才会到农村，因此不愿意帮助和指导大学生村官。更有一些村干部基于小团体利益的考虑，不愿意让大学生村官接触到村里的核心工作，往往只是让他们做个台账、填个报表、写个材料，就是跑腿打杂。所以，大学生村官面临的情况是，要么是不愿干，要么是想干干不了，想干又能干的人较少。
第三，出路看不到，留不住人。由于大学生村官仅仅是一个村级组织特设岗位，并不属于村级组织的日常工作岗位，既非官又非民，处境比较尴尬。由于出路没有保障，届满之后的去向往往是这一群体优先考虑的内容，而不是沉下心来做事。从大学生村官累计流动情况来看，进入公务员队伍占整个流动群体的36.5%，进入事业单位占31.5%，而2016年在岗大学生村官中成为村支书与村主任的仅有5000余人，这还包括往年累加的数据，大学生村官的身份俨然成为了进入公务员队伍以及事业单位的“敲门砖”。在高校校园里，大学生村官政策已然被学生们看成是考取公务员的一种途径，所以一些大学生村官本身不是奔着要干事、能干事和干好事的目标去的，农村对他们来说只是跳板。造成这一结果的原因在于，大学生村官政策对于职位、职能缺少长远的职业规划，后期为保障政策实施设计了在公务员与事业单位招考中的优惠条款，反而强化了大学生村官政策的功利性，且政策优惠本身的安排也不是导向农村，对于农村发展来讲意义不大。
第四，效果不明显，解不了题。由于大学生村官政策的设计与实践没有解决好“人”的问题，导致推行十年的大学生
村官政策并没有在农村治理与发展领域作出特别突出的贡献。其效果可能更多体现在满足应届大学生就业以及扩充基层公务员队伍上，而偏离了政策本身在农村治理与发展方面蕴含的战略价值与意义。因此，对于中国农村来讲，大学生村官政策对解决现实与未来中国农村治理与发展难题尚未起到积极有效的作用。
大学生村官政策未来必须走向精准化、职业化、制度化和体系化
从中国农村治理现代化与农村发展的战略来看，大学生村官政策具有很深远的意义，但这种意义的实现依赖于将政策目标定位于农村发展本身，即如何将大学生村官变成真正的村官，将人留在农村，将人的发展同农村发展本身结合起来；而不能将农村当成“培训基地”，不能将村级组织当成“培训机构”，不能将村干部当成“培训老师”。大学生村官政策应该上升到战略高度，将现实问题与未来发展紧密结合起来，不能走一步看一步。大学生村官政策的未来方向应该是着重实现大学生村官职业发展与农村发展的统一，具体可从以下几个方面着手。
第一，精准化。大学生村官政策未来必然要向用人精准化的方向发展，具体包括专业精准化、专选专聘，避免大学生村官专业技能与所在村庄需求不配套而造成人力资源浪费；项目精准化，将农村发展同项目发展相结合，鼓励那些有项目设计的大学生村官对口农村，真正实现做什么事用什么人；地区精准化，即对特殊地区如少数民族地区的农村，要求大学生村官要在语言等方面相契合，做到宁缺毋滥。精准化的过程意味着农村大学生村官的规模要大大减小，对大学生村官的甄选要越来越严格。
第二，职业化。解决留不住人的问题，关键在于实现大学生村官的职业化，为大学生村官正名。只有实现职业化，才能真正解决大学生村官流失的问题，让大学生村官安心服务农村，将个人事业与农村发展联系在一起。实现职业化，可以探索将大学生村官纳入国家公务员体制，可挂靠县级及以上农口部门，但具体工作在村级，成为名副其实的“村官”。在工资待遇上，不能低于挂靠部门一般职员，同时要区别于一般的村支书或村长。伴随着中国农村的发展，未来农村干部必然向职业化的方向发展，现有的农村干部格局必然会被取代。
第三，制度化。围绕大学生村官的职业化发展，探索大学生职业发展的制度化，制定专门的大学生村官职业发展体系规划，对大学生村官的薪金待遇、岗位职责、岗位级别体系以及升迁规则等进行科学设计，要规范化、政策化，甚至法律化。制度化目的是通过具体的政策、制度、规章，保障大学生村官群体未来发展各项权益与利益，以形成一个精干、特殊的基层干部队伍体系，真正为中国农村改革与发展注入人才的力量。
第四，体系化。一方面，大学生村官要纳入国家公务员队伍体系，成为一支具有特殊职能的干部队伍，即队伍体系化；另一方面，大学生村官政策应该纳入到国家治理体系与治理能力现代化的战略中，将大学生村官政策上升到未来中国农村发展方向的战略高度，形成具有中国特色的现代化农村治理体系，为解决发展中国家农村治理与发展的难题寻找突破口，即战略体系化。目前，不论是政界还是学界，对于大学生村官政策都欠缺从发展战略高度审视它的意义，进而也局限了这一政策功能的发挥。
总之，大学生村官政策是适应未来中国农村治理与发展的直接需求的，问题的关键是接下来的政策该如何调整与变革。
（作者为华中师范大学中国农村研究院教授、博导）
【注：本文系2011年国家社会科学重大项目“在社会管理体制创新中推动基层民主发展”（项目编号：11&ZD029）研究成果】
【参考文献】
①中国村社发展促进会、中国农业大学、淮海工学院“大学生村官发展报告”课题组：《2016—2017中国大学生村官发展报告》，中国青年网，2017年8月9日。
责编/杨鹏峰 美编/于珊
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