习近平总书记指出：“干部干部，干是当头的，既要想干愿干积极干，又要能干会干善于干，其中积极性又是首要的。”党的十八大以来，党中央从严从细地规范领导干部行为，干部队伍普遍经受了深刻的思想政治洗礼，精神面貌正迎来新的良好变化。但是，仍有一些基层干部慨叹“为官不易”“官不聊生”，甚至个别干部存在“为官不为”“干事容易惹麻烦”“不出事就是好事”“多干不如少干”等消极思想和心态，这严重阻碍了基层改革和治理创新的推进。因而，如何最大限度地调动基层干部的积极性、主动性、创造性，营造“敢于担当，为官有为”的政治生态，是落实党的十九大精神，提升基层治理能力的关键。
客观剖析基层治理困境是调动基层干部积极性的现实基础
基层干部不仅仅是顶层设计的直接执行者，也是身处改革前沿的“弄潮儿”，他们对待工作的积极性是决定改革成败的关键之一。当前绝大多数基层干部都能立足岗位、奋发有为、尽职尽责，但仍有少数干部存在“庸、懒、散、慢”等问题，这其中有个体动因，更深层次的原因还是其在基层治理变革过程中面临的现实困境。
价值困境。其实质是如何实现国家对社会利益的代表与整合。在传统压力型体制和“维稳”任务导向下，部分基层干部压力巨增，且基层干部更多面临待遇一般、晋升无望的难题，从而难以激励其产生足够的公共服务动机和担当精神，难以作出完全贴合公共利益的行为抉择。与此同时，社会结构的变迁与利益的分化加剧了基层社会的离散化、碎片化，基层群众对于基层干部依然存在着“中央是好的，大政方针是正确的，但基层干部却无法满足党和群众对其的期待”的不信任态度。
制度困境。其实质是如何推动基层治理体系现代化。基层治理既是国家权力向基层延伸并为社会订立规则的过程，更是依法界定基层政府权责和行为规范的过程。然而，层层加码、层层追责导致基层政府形成了“上压下挤”的尴尬局面，“上面千条线，下面一根针，既要穿的过，又要拉的伸”，这需要基层干部在对上和对下的双重压力下做出回应与调适。但在基层实际工作中，有的基层干部在权责失衡和单一治理主体下疲于奔命、负重前行，有的干部害怕对政策的理解不透彻、害怕担责、害怕越“红线”而得过且过、流于形式。
能力困境。其实质是如何推动基层治理能力现代化。基层经济社会变迁的复杂性考验着基层干部在多样性社会中谋求利益调适和构建共同体秩序的治理能力。但是，客观来讲，受传统官本位思想、基层编制改革、干部选拔任用和教育培训机制等因素的限制，基层工作对于社会精英和优秀人才缺乏足够的吸引力，同时还有部分基层干部整体素质和能力水平有待提升，其思维方式、工作作风和服务能力与基层经济社会的发展水平不相符，从而使基层党组织的统筹能力、基层干部的法治化、民主化、智能化、专业化能力等方面存在不足。
深刻透视“为官不为”诱因是解码制约基层干部积极性的关键
从历史上讲，干事不积极、职业倦怠甚至“为官不为”是一种客观存在的政治现象，过去有、现在有，将来也难以完全杜绝。有的地方将“为官不为”认定为“四风”问题，有的地方则将其认定为一种“微腐败”。从本质上可以将“为官不为”界定为违反行政伦理的行为，即是一种“不负责任”的行为。笔者曾对四川大学全国干部教育培训基地培训的参训干部进行抽样调查，通过对来自不同地区的2094名基层干部的公共服务动机、职业倦怠感、自我效能感以及个人—组织适配度等方面进行调查分析，认识到只有深刻透视“为官不为”的诱因，才能有针对性地提出清除制约基层干部干事创业积极性的负能量的有效对策。
首先，行政人格是影响“为官不为”的重要内因。行政人员独立人格是行政价值、行政目标和具体行政行为等在单个行政主体身上的道德体现，具体表现为行政人员的心态与动机、思想观念与权力观以及被内化的一系列个人道德品质。理想信念缺失、责任意识淡薄是基层干部“为官不为”的内在成因，独立的行政人格是破解“为官不为”的主体性动力。
其次，组织制度是影响“为官不为”的核心要因。仅仅依赖于个人道德品质不足以促进组织长效良好运转，制度建构的核心是权力配置和结构设计，通过组织制度厘清各类职责的界限与范围，通过组织制度去调和组织内部个人之间的矛盾、个人与组织之间的矛盾，进而规范和引导个体的行为模式，这些是确保负责任行为持续保持的关键。
第三，组织文化是影响“为官不为”的关键外因。诸如组织范例、行为守则以及职业信条等组织文化，其非正式性功能同样能在潜移默化中对组织成员的行为产生极大的影响。如果不能破除官场中根深蒂固的官本位思想、人情关系、固有习性等不正之风，就很难建立起信念坚定、为民服务、勤政务实、勇于担当、清正廉洁的行政文化，从而影响一些基层干部出于对自身工作稳定的考虑不积极甚至消极作为。
最后，社会期望是影响“为官不为”的根本动因。社会期望包括公众对行政人员的看法以及他们在大众文化中所体现的公众形象，其实质是以群众对公共服务的满意度倒逼官员重视在民主政体下建立良好的政社关系和干群关系，提升政府公信力实现职业成就感。如果没有公众参与公共服务评价、行政问责等机制约束，就会在官员中形成“干不干都一样”“干多干少都一样”的消极心态，并由此衍生出“为官不为”的消极行为。
有效激发“为官有为”动机是调动基层干部积极性的行动指南
短期而言，健全完善组织制度是提升并维持基层干部干事创业积极性的重点，但从长远来看，还需要还原基层干部独立的人格，更多地关注基层干部个体的心理成长和平衡构建，将公共精神、行政文化要求内化为基层干部的自觉行为。
提高基层干部自我认知价值。在选拔聘用过程中，可以更多考虑候选人的组织承诺，将具有更高公共服务动机、励志公职的人员纳入基层干部队伍；举行入职宣誓，强化基层干部的责任意识和荣誉感；在履行职责过程中，强化基层政府自身的公信力培育，提升基层干部队伍的社会认同度和美誉度。
强化基层干部队伍的行为激励。坚持裁量与分配中的公正，打破平均主义，善于运用组织认同，提高基层干部与政府组织价值的契合度；尊重基层干部的职业期望与工作动机，改进激励方式和问责机制，完善绩效考核制度；探索基层干部的胜任力结构维度，努力做到“人尽其才、人事相宜”，激发其工作潜能；改进柔性领导方式，增强领导与下属之间的交流与沟通，增强双方的互信、尊重。
提升基层工作的职业吸引力。完善基层干部任命任用机制，推动雇员制，创造良性职业竞争和成长环境；培育融洽、亲和、人性化的组织文化和团队精神使基层干部接受、认可并内化为组织目标；通过工作轮换、工作扩大化、丰富化等工作再设计的方法增强基层工作的创新性和多样性。
构建职业道德教育长效机制。分类制定基层干部职业道德标准，完善职业道德教育的内容体系，创新职业道德评价机制，健全职业道德监督体系，通过制度设计把基层干部行为规范和职业道德教育同廉政建设、作风建设结合起来；注重系统化、层次化的理论灌输与个性化、情感化的心理引导相结合，实现从填鸭式、号召式的单向灌输方式向平等讨论、共同学习的互动交流方式转变，提高职业道德教育的实效性；着力培育职业道德文化环境，营造德行一致的社会氛围，确立德行有用的价值理念，建构德行成本的补偿机制，切实将道德规范的要求真正转化为基层干部的内在品格。
【本文作者分别为四川大学公共管理学院教授、长江学者特聘教授，四川大学公共管理学院副教授、全国干部教育培训四川大学基地教学部主任】
责编：李 懿 / 贺胜兰