从简政放权到规范“放管服”促进互联网医疗健康发展
国家计生委规划与信息司副司长张峰曾介绍我国人口健康信息化建设2020年的目标，其中包括互联网医疗方面的内容。⑯然而，互联网医疗直至2015年才得以大爆发，这固然与“互联网+”行动计划的提出有关，但是更深层次的原因可能在于深化改革之故——2015年被誉为中国全面深化市场经济改革，推动政府管制改革创新的元年。⑰
在中国市场经济建设与改革中，如果离开了中央政府的宏观调控和中观指导，乃至关键时刻在核心领域的具体的决定性行为，中国不可能在短时间内取得举世瞩目的经济发展成就，这也就是所谓的“中国模式”的优势所在，即以强有力的政府控制整个社会经济体系⑱，集中力量办大事、攻坚克难。当然，这也引起了世界上其他国家和地区对中国市场经济国家地位的质疑甚或否定。然而，这并不影响我们对改革开放近40年所取得成绩的肯定与自信。与此同时，也应清醒客观地认识到在市场经济改革进程中，在政府管制过程中依然存在诸多问题和弊病必须下决心破除。不破不立，在制度变革和体制创新上没有退路，必须将改革进行到底。具体到互联网医疗领域，必须从以下两方面着力解决，才能实现互联网医疗的健康发展。
科学推进简政放权实现互联网医疗的市场化。当前我国社会发展步入“深水区”，各项改革进入“攻坚期”，尤其是经济改革正面临着从原有的摊大饼式的“帕累托改进”迈向改革分饼机制的“卡尔多改进”。在帕累托改进下，一定会给某个群体带来好处，同时不伤害其他任何群体。然而，这种改革机会现在已经很少了——事实上，“互联网+”行动计划的提出和实施，在一定程度上仍然代表了不愿主动触动既得利益集团的帕累托改进愿景，希望在跨界跨行的广袤之地，通过创新发展方式来换取改革空间。然而，市场经济的发展往往超出设计者的预期，活跃的互联网经济不可能按照改革者的意志，在其划定的框框内运行，突破现实的制度藩篱只是时间和方式问题。关键是看改革的整体收益是不是正的，是不是很大。如果答案是肯定的，就可以形成“卡尔多改进”，即可以用总的改革收益去补偿一部分可能在改革中受损的群体。⑲正是基于这种新的改革理路，党和政府不遗余力地推进简政放权在各行各业内的实施，全面建立清单管理模式，包括负面清单模式、权力清单模式、义务清单模式等，将制度变革和体制改革作为改革的最大动力和最终红利付诸于各项改革事业之中。
如前述，互联网医疗作为深化医药卫生体制改革的一种面向、一种选择、一种路径，亦可说是一种尝试，其实质是要突破现有医药卫生体制的藩篱，建立符合市场经济规律的多元化、多层级相结合的现代医疗服务体系，这一点完全可以从有关行政管理部门的规章制定及其实施过程中窥见一斑。客观地讲，互联网医疗的出现既是对现有医疗体制运行中面临的诸多困境的回应，譬如，医疗资源配给不合理、医疗服务有效性不足、医疗信息不对称、医疗服务市场化成本高等，亦是对现有医疗体制下所长期形成的利益分配机制和固有利益团体的冲击，这种冲击势必会衍射到对现有医药卫生管理模式的改革，最终会引发当权者对自身权力的革命。简政放权正是在这个意义上被广泛地运用于医药卫生体制的改革之中。
通过简政放权来活化医疗资源的配给，吸引社会资本积极合法地进入医疗市场，提升国内医疗市场的开放度、透明度以及竞争度，培育面向国际市场的优质医疗资源，增强在国际医疗市场上的竞争能力，等等。这一切改革目标的实现都有赖于打破医疗市场上的垄断格局，尤其是基于行政权力而长期形成的医疗市场行政垄断或者是行业垄断。从目前互联网医疗发展的趋态判断，其进一步增长的动力和潜力源自于对传统医疗服务内容的深入融合，以往定位于辅助环节领域的互联网医疗企业，比如，中介类服务企业都将面临淘汰。互联网医疗企业要想获得长远发展必须拥有核心竞争力，而这类核心竞争力的培育与获得又必须与传统医疗服务的内容深度融合，需要涉及医疗服务活动的实质，并且需要运用网络技术和信息技术改造和创新传统医疗服务活动。只有这样互联网医疗的社会价值和不可替代性才能得到社会大众的肯定，才能在激烈的市场竞争和选择中得以生存并发展壮大。
简政放权是基础途径，如何实施，怎样实施，在多大的弹性下实施是其中的难点，自然也是重点。笔者认为，从经济秩序的法制化建设和维护上，至少应该做到以下三个方面：一是资源允许多元，二是分级监管尺度，三是弹性实施规则。分而言之，资源多元，实际上是在行业准入方面以及医生执业地点的规则方面允许跨省跨区域行医，盘活全国的医疗资源，甚至通过直选等方法促进全科医生的增量。同理，机构的准入要根据不同的医疗目标指向，分别设定不同的准入标准，不是一味地制造壁垒，增加准入难度。分级监管尺度，可参考哈弗管理学教授斯坦森所著《创新者的处方》一书，针对不同的医疗服务，采用不同的监管方法。弹性实施规则是指，充分利用行业自治和行业自律，最大程度发挥互联网的声誉机制，利用消费者（患者）的声誉反馈，实现约束，而在规则实施层面，更多的适用软约束，有融通，有变化空间，不是传统的“一刀切”。
换言之，互联网医疗的进一步发展须在现有医药卫生管理制度上取得进一步突破，有关行政主管部门必须为互联网医疗“解套”“解禁”。⑳通过深化改革释放制度变革的动能。当然，如何“解”、作何“解”则是一个技术性、规范性及时效性要求都很高的理论课题，也是一个需要不断实践和勇于尝试的现实难题，更是一个需要理论与实践相结合的系统工程。一言以蔽之，只有通过科学有效地推进简政放权在医药卫生管理领域的实施，才能真正实现医疗行业的市场化运行——在重视公共性的同时，也必须承认和践行其市场性——互联网医疗才能在市场化环境下有序有效地健康发展，这对于尚处在探索期的我国医疗市场化改革来说，有着十分重要的现实意义。
合理规范“放管服”，实现互联网医疗的法治化。互联网医疗作为当前医药卫生体制改革领域的新生事物，理应放置于医药卫生体制改革的整体框架下予以辨识。正如前述，医药卫生体制改革在我国的第一推动力来自政府，也只有在政府的统筹安排下，从顶层设计与地方实际相结合的维度来协同解决。不同层面对应不同的管理原则，明确互联网医疗的定位与功能，合理规范互联网医疗服务的可控性，明确医疗程序的相关标准，明确医疗服务大数据的使用界限。循此逻辑展开，互联网医疗的发展离不开各级相关行政管理部门和行业协会组织——该类机构在我国暂属于准行政机构——在中央统筹与地方分级的协同模式下有序推进。尤其是互联网医疗服务具有双重性，除了需要认真看待并大力发展的市场性外，其公共性（社会性）尤为重要，这一点可以从其诞生之初，作为补充和改造传统医疗服务的不足和局限而倍受重视中窥见一斑。从实质上讲，现阶段大力推进的简政放权，其目的是要解决政府对市场经济活动领域过度管制的问题，政府要放宽的是经济管制，对于涉及公共利益和社会利益的领域，譬如，食品药品安全、医疗服务质量、国家社会稳定等则需加强管制。由此可知，对于互联网医疗的发展，政府放宽的是与其市场性有关的经济管制，让市场实现自律和自治，历经社会化的竞争过程，对其涉及医疗活动的专业性、安全性、伦理性及合法性等具有公共性和社会性的领域必须加强管制，真正做到有进亦有禁，确保互联网医疗行驶在健康有序的轨道上。故此，合理规范“放管服”，建设社会主义法治经济成为互联网医疗有效有轨发展的制度保障和实践进路，是现实互联网医疗法治化运行的根本所在。
所谓法治经济就是指以一系列法律为调节经济生活中各种关系的准绳的经济制度，是法的特征在经济生活中的具体反映，其表现为法治经济是权利经济、契约经济、竞争经济、开放经济。法治经济的基础是市场经济，市场经济的正常运行需要建立和保持一个有效的竞争秩序。诚如李克强总理在2015年8月19日主持召开国务院常务会议上所提出的“建设法治化营商环境”“坚决清除妨碍全国统一大市场建设的各种‘路障’，禁止滥用行政权力限制或排除公平竞争，禁止利用市场优势地位收取不合理费用或强制设置不合理交易条件，降低社会流通总成本。”具体到互联网医疗领域，即依法依规对市场准入、场内运行、退出清算等各个环节的管理及其对管理行为本身的规范，真正做到放宽准入的同时加强事中事后监管，规范行业市场，建立自由公平的市场竞争秩序，最终实现互联网医疗市场化与法治化的有效结合。
特别值得提及的是，在国家卫计委近日出台的《关于深化“放管服”改革激发医疗领域投资活力的通知》（以下简称《通知》）中，推出了卫生计生领域十项重点改革举措，其中第3、4、9项都关系到互联网医疗发展的基础性制度和设施保障改革，譬如，第3项要求“各级卫生计生部门加快推进医疗机构、医师和护士电子化注册管理进程”；第4项要求“进一步简化医疗机构审批程序。各级卫生计生部门积极配合相关部门建立医疗机构审批工作协作机制，推动审批信息共享”；第9项要求“推进信息共享和办事承认制，为群众办事生活增便利”等。此外，《通知》中的4项重大改革措施中均提及加强事中事后监管要求，真正做到“放管服”改革的有序有效推进。
当前，互联网医疗在“互联网+”行动计划和深化医药卫生体制改革的共同推动下得以快速发展。这一方面是由于我国市场化的快速发展，但是另一方面，基于我国市场经济改革的普遍模式——政府主导或者引导下的市场化改革也构成了互联网医疗快速发展的主要动因，这一点必须清醒认识到。换言之，互联网医疗在我国的发展存在先天不足，在一定程度上有“政府造市”之故，医疗基础设施发育不成熟，发展根基不稳固，这一点可从前文对有关互联网医疗的相关部委规章、行业规范中窥见一斑，亦可从当下国家卫计委深化“放管服”改革的重大举措中得知一二。
互联网医疗具有很强的公共性（社会性），本质上是医疗改革的一种面向、一种选择、一种路径，必须置于医疗改革的整体框架下评判。与此同时，也必须清醒地认识到，医疗服务业在任何国家和地区都属于政府重点管制的公共领域，属于基础民生产业，在我国当下全面深化改革的攻坚期，其改革的价值和意义之重大，怎么强调都不算过分。可以预见互联网医疗的进一步发展必然会触及长期以来形成的管制传统和管制模式，这将是互联网医疗进一步发展面临的巨大挑战。故此，必须遵循互联网市场和医疗市场的一般发展规律，从跨界融合的维度加大开放力度，重视双边市场和多边市场理论与实践在互联网医疗中的运用，在活化网络资源和医疗资源配给，吸引社会资本投资互联网医疗产业的同时，科学合理地设计行业准入标准，规范行业竞争秩序，加强事中事后监管。为此，需努力营造自由公平的市场竞争秩序，破除医药卫生领域仍然存在的大量的行政垄断，或者基于滥用行政许可、知识产权许可等特许权制度形成的经济垄断。从保护竞争秩序，提升经营者竞争力的角度，鼓励互联网企业和医疗机构的合作运营，发挥各自的市场优势和专业优势，共同推动医疗产业的信息化、专业化及精细化发展，实现互联网医疗的市场化运营。与此同时，通过有效竞争降低市场进入壁垒，减少不合理的制度性交易成本，倒逼行政管制改革，推动互联网医疗法治化体系的建立。政府只有主动意识到深化“放管服”的规范化与制度化建设的必要性，才能从顶层设计入手制定合法化与科学化的制度和规章，从而要求各级医疗卫生行政主管部门积极履行管制改革义务，并由此倒逼医药卫生行政管制改革的进一步深化，最终形成互联网医疗法治化的发展环境。
