乡村腐败中的两种形式——“小官巨贪”和“微腐败”看似截然不同，其实质别无二致，都是以权谋私。顾名思义，“小官巨贪”指官职低、权力小、贪腐数额巨大的腐败行为。乡村“微腐败”则指农村基层党员干部以微权力为凭借，为自己或他人谋取微利的腐化堕落行为。由于牟私的权力小，单次腐败影响小，因而民众感知度低，对其普遍表现出较高的容忍度，“法不责众”“法不责微”的“习惯法”又使“微腐败”在司法领域失之宽、失之松、失之软。这种思想上的高容忍与实践中的宽松软是“微腐败”曾一度蔓延的根源所在，因而较之“小官巨贪”，其方式更显普遍。
中央“八项规定”实施以来，尤其是党的十九大报告明确提出要坚持反腐败无禁区、全覆盖、零容忍，坚定不移“打虎”“拍蝇”“猎狐”后，自上而下的惩贪反腐及各类“微腐败”专项整治雷厉风行，大贪巨腐整治成效卓然，“微腐败”治理亦收效颇丰。人民对廉政建设的满意度逐年拔升，但“微腐败”量大面广，加之其形式隐蔽，取证困难，治理难度仍然较高，尤其突出体现在乡村治理过程中。探究乡村干部“微腐败”类型、重点领域及腐败方式，剖析其产生根源，创新“拍蝇”治理路径，以有效遏制村干部“微腐败”增量的同时净化其滋生的社会土壤，不仅是加强乡村干部队伍建设、密切基层党群干群关系、夯实党的执政根基的可靠路径，也是促进乡村振兴战略的基本保证。
村干部“微腐败”的典型样态
典型案例社会公开曝光制度是党在反腐实践中的创新性举措，在中国式人情、面子、关系型社会中，揭露、曝光违法违纪行为无疑加大了腐败成本，同时也具有良好治吏警示功能和广泛社会教育作用。2016年最高法和最高检联合发布的《关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释》将贪污受贿的起刑点由1997年《刑法》规定的5000元提高至3万元，对于1万元以上不满3万元的数额，须具有条文规定的加重情节才判处拘役或3年以下有期徒刑。以3万为零界点标准计算，十八大以来，中央纪委监察部网站共通报了4182起乡村微腐败案例（见图1）。现仅以东部、中部、西部三个地区的代表省份广东省、湖北省、甘肃省为例，综合分析三省5年来“微腐败”行为类型、高发岗位和主要成因。据通报内容来看，“微腐败”多种多样，但各省类型并无很大区别，主要有索贿受贿、贪污、优亲厚友、违规收费、挪用资金、失职失责等类型。
贪污。村干部“微腐败”中贪污行为包括冒领、虚报、套取、侵占、克扣、骗取、私分各类救济金、补助款和集体资金等情形。目前，我国司法实践中贪污受贿以3万元为起刑点，以此为节点统计的乡村“微腐败”中贪污占比25%，位列第一。其不仅形式丰富，手段亦是多样，如伪造合同、虚报工程量、虚开发票等。如2017年，广东省连南县三江镇东和村村委会委员莫某利用职务之便，侵占困难户住房改造补助资金1.5万元、村民医疗保险减免费5560元、农村改厕资金400元。
索贿受贿。受贿指利用职务之便为他人牟利收取感谢费、好处费、礼品等，如2016年至2017年，广东省广宁县坑口村党支部副书记兼村委会副主任张某利用职务之便，以帮助贫困村民争取危房改造名额并协助办理手续为由，向村民索要好处费共计9000元。索贿则指在办事过程中向相对人索要费用的行为。相比于贪污、挪用资金，索贿受贿更为外显，也更易为民众感知，但有时迫于权势或情势，人们在痛恶索贿受贿的同时会情愿或者不情愿去助长这一行为，因而村干部索贿受贿现象在中央纪委监察部网站通报案例中也较为常见，占比19%，仅次于贪污。
优亲厚友。优亲厚友的村干部“微腐败”不仅是出于感性，更有其深厚的文化因素。作为农业大国，我国农村基于血缘、亲缘、地缘形成“差序格局”，以个人为中心，层层外推交织成错综复杂的关系网络，铸成中国典型的人情、面子、关系社会。“一人得道，鸡犬升天”“家中有人好做官”的封建思想至今仍有市场，尤其是相对保守的乡村地区。从通报统计来看，主要表现为利用职务之便，违规发放危房改造和救灾补助，在贫困户确定中弄虚作假等。如2017年，天祝县康路村村委会副主任马某利用职务便利，违规将5个不符合条件的亲属确定为低保对象，违规领取低保金2.3万元。
违规收费。违规收费指某些党政人员以不符合法律、法规、政策的名目借机敛财、牟私的行为。在社会主义新农村建设背景下，农村很多危房需要改造或拆除，部分党政人员利用这一由头，在以协助、赞助工作，或以在联络、交涉过程村务开支加大为由收取一定数额的费用。2017年7月，甘肃省临夏市肖家村会计马某以开具常驻证明、收取卫生整治费为由，向6名外来务工人员违规收取600元。此外，违规收费还有在划拨宅基地时以土地管理费的名义违规收费、私自出借公共场所或财物收取使用费等形式。
失职失责。失职失责指村干部在履职过程中，不按规定履行自身职责，典型表现为庸政、懒政、怠政。譬如，在低保评审过程中，审核把关不严，将不符合条件的村民评定为低保户领取低保金；对不应继续享受低保补助的村民，未及时注销使其持续享受低保；在扶贫、危房改造工作中，未严格依照国家政策法规对贫困户和危房的认定标准；对扶贫、救灾等项目资金管理不善，致其流失等。如2015年至2016年，甘肃省宕昌县下巴山村互助资金协会原会长潘某、会计马某2人任职期间，未尽职尽责，因村扶贫资金管理混乱致使资金损失2.21万元。
村干部“微腐败”的主要成因
从中纪委通报的典型案例中可看出，乡村“微腐败”类型多样，形式多样，从“微腐败”三角关系来说，部分村干部素质低下，执纪监督不力、执法司法不严，村民受教育水平限制、对政策法规不够了解且维权意识不足是“微腐败”产生的主要原因。
惩治力度过小。习近平总书记曾指出，“微腐败”也可以酿成“大祸害”，啃食民众的幸福感、安全感、获得感。从表1（P9）三省乡村“微腐败”处置的统计情况来看，随着涉案金额的增加，惩处逐渐加重，但就整体而言，乡村“微腐败”的惩治力度仍然较小。涉案财物在一千元以下，最严重的惩处即为给与党内警告并清退财物，涉案1万元以下，几乎都是要求返还或上缴财物后给与警告或严重警告，三万元以下基本以开除党籍为限，极少有移送司法机关的情形，只要调查前已主动返还、清退涉案财物，几乎全部仅给予警告处分，并不会对涉案人员产生实质性剥夺。2013年12月，湖北省天门市耀星村党支部委员杨某私自将本村公路承建商刘某缴纳1.66万元税费的发票用以报销，当地纪委给予留党察看一年的处分。大体而言，贪腐与盗窃是将公共财物或他人财物据为己有，对国家和社会造成的危害并不低于盗窃罪。现行《刑法》规定盗窃数额达500元以上最高可判3年有期徒刑，相比之下，对于村干部“微腐败”的惩治，党纪须趋严、政纪须加力、法纪须介入，从而形成不敢贪的合力威慑。
村民对“微腐败”容忍度较高。“微腐败”容忍度指村民在多大程度上认为腐败行为是可以忍受或被视为正当（即政治合法性）。这一主观量度会直接影响一村的反腐实践。只有“微腐败”容忍度低时，村民才会更为心理痛恨并积极参与乡村反腐治理过程。但现实是，目前较之“小官巨腐”，村民对“微腐败”容忍度较高。许多村民对村干部收受烟、酒等现象习以为常，有些还会主动给为其办事的村干部送感谢费，或通过请吃、送礼做人情投资，以便获得“走后门”的“特殊照顾”，如破例将自己列为贫困户。统计数据显示，有14.7%的村干部收受贿赂，而行贿与受贿是互通的，证明有部分村民不仅对“微腐败”表现出极高的容忍，并会以实际行动助长这一行为，成为村干部“微腐败”的“合谋者”。
村民政策法律意识淡薄。由于目前农村整体生活水平和受教育程度偏低，农村群众的法律政策知识普遍十分缺乏，因而对村干部违规违法巧立名目敛财行为无法辨别。如2015年3月，重庆彭水县太平村村主任田某谎称村民李某所建房屋不符合无房危房重建维修补助政策，告知李某需拿出600元给他疏通关系，李某因为不懂该政策便信以为真，并送给其500的感谢费。由于我国村民法律意识、维权意识严重欠缺，很多人不懂如何通过法律途径或信访、举报的方式来理性依法维护自身正当权益，许多时候只能吃“哑巴亏”，还有部分村民甚至采用违法“缠访”“闹访”方式。此外，还有部分村民担心村干部会伺机报复反而敢怒不敢言。
新时代村干部“微腐败”治理的深化路径
“微腐败”的产生链条有三个关键节点：村干部作为“微腐败”行为的实施者，需通过廉政教育、专项学习提高村干部素质，并通过分权，彼此牵制；纪委、法检作为乡村“微腐败”行为的直接惩治者，可通过重拳治理加大违法违纪成本；村民作为管理对象和侵害对象，需矫正观念并提高监督、参与能力。
瞄准关键，源头治理。从广东、湖北、甘肃三个省的统计数据来看，村支书、村主任、村会计、村委员是乡村“微腐败”的高发群体。村支书、村主任作为农村自治的主要领导者分别占23%、16%，村支书兼村主任占41%。可见，对村干部，尤其是村主任、村支书权力进行监督极为重要。缘此，建议村主任、村支书最好不要由一人兼任，应使其互相牵制。同时，统计结果还显示，部分乡村“微腐败”涉及合谋行为，主要表现为两种形式，一是村干部之间或村干部与其他项目负责人之间的合谋，这在集体腐败中极为常见。二是村干部与管理对象间的合谋，如2017年，甘肃省天祝县大庄村村支书王某伙同村民张某私分拉沙工程队支付给村里的采沙补偿费和道路使用费共计1000元。此外，对涉及村干部自身利益及其亲友利益的事项，必须要求相关人员应主动回避，如贫困户申请审核过程中，若审核对象为自身亲友，应主动回避，放弃审核人资格，保证审核在实体及程序上的公平、公正。
纪法衔接，重拳治理。加大违法违纪成本是预防“微腐败”的基本原理，虽然八项规定实施以来，党纪党规日渐细化、严苛化，但对于“微腐败”的惩治仍需要强化。此外，党纪与国法作为“微腐败”治理依据，在实践中并未实现较好衔接，以纪代法现象仍然存在，大部分乡村“微腐败”仍只受到党纪处分。2016年，甘肃省甘谷县郑家山村村支书郑某利用职务之便，违规领取危房补助资金1.6万元，并谎报房屋遭洪灾损毁，违规领取生活补助资金6500元，当地纪委追缴涉案资金的同时，给予其党内严重警告处分。可见，较之性质相似的盗窃罪，乡村“微腐败”起刑点过高。在实践中，应进一步促进贪污罪、滥用职权罪等与盗窃罪在量刑方面的衔接，严厉整治惠农补贴、危房改造、集资管理、土地征收等领域的违法违纪行为，重拳治理乡村“微腐败”。另外，应加快成立村级纪检监察委员会，并对村纪委组长和监事会主任开展防治“微腐败”的业务知识培训，包括工程建设、财务、环保、社会事务等方面的监督和社保程序、党规教育等相关知识，培训尤其要针对梳理出的管理事项风险点，以提高村新进纪检组长和监事会主任的业务能力和思想素质，进一步规范基层监督执纪工作。开展扶贫领域腐败和作风问题专项治理，切实加强扶贫资金管理，对挪用和贪污扶贫款项的行为严惩不贷。
矫正认知，根源治理。“微腐败”治理在很大程度上是一个文化改造、文化重建的过程，主流价值观必然会影响一个人的腐败认知、情感和反腐行为。在发展缓慢、相对保守的农村，请客送礼、人情往来受到理解甚至认为理所应当。破除“微腐败”亚文化，一要加大党纪执行力度，破除法不责众的心理期待，使村民意识到请客送礼就是一种腐败；二是要加强社会主义核心价值观和优秀传统文化的引领，提高思想站位，明辨是非并坚守底线；三要加强村干部廉政教育，强化党风政风对民风社风的示范作用，培育风清气正的村级交往文化，打造村内“微腐败”零容忍文化，从根源上治理乡村“微腐败”；四是加大农村普法力度，提高农民法治素养，引导广大农民增强遵法学法守法用法意识。
强化监督，多元治理。建立村务监督委员会，推行村级事务阳光工程。使社会监督、党政监督、司法监督协调发力，实现乡村“微腐败”多元治理。推行乡村小微权力清单制度，全面梳理村级“微权力”清单。通过村务公开栏、小组公示栏、网络平台等渠道，让广大村民对村、组干部的“微权力”一目了然，让所有村干部的权力全过程在阳光下运行。为有效遏制村干部“微权力”腐败，构建“清单外无特权、清单内有监督”的刚性制度基础。
当前各项乡村振兴战略相继出台，其间涉及大量专项资金的管理，若疏于监管，极易产生腐败。中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见中，将振兴乡村再次提上关键日程。为使这一战略中每项资金高效运转，需引入项目制管理，以目标为考核依据，严格专款专用。在确立党管农村原则的新生代，强调加强农村基层基础工作，构建乡村治理新体系，加大对于村干部“微权力”的惩处力度，提高村民素质，强化外部监督能力，从治标入手，辅之以文化治理，在遏制村干部“微腐败”增量、消减存量的同时，逐步实现乡村“微腐败”治理的标本兼治。
【本文作者分别为西南政法大学政治与公共管理学院副院长、西南政法大学中国信访与法治中国研究中心主任，西南政法大学行政管理硕士研究生】
责编：赵博艺 / 张盈盈