【摘要】目前，我国各地的公共基础设施建设需求庞大，政府在公共基础设施建设方面的整体资金投入与智力支持比较有限。政府与社会的合作共进将释放新时代城镇化公共基础设施建设的活力，对推进社会治理的创新具有积极意义。
【关键词】公共基础设施 社会合作 建设活力
【中图分类号】F294 【文献标识码】A
公共基础设施建设是我国城镇化发展进程中的重点工作，高标准的公共基础设施建设将提高居民的公共生活品质，增强地区服务承载能力，改善居民生存环境，促进和谐社会、幸福社会、便捷社会的建设。目前，我国各地的公共基础设施建设需求庞大，政府在公共基础设施建设方面的整体资金投入与智力支持比较有限。各地方公共基础设施建设引发的债务危机对政府协调促进经济发展带来了不利影响。党的十九大报告中提出，“加强水利、铁路、公路、水运、航空、管道、电网、信息、物流等基础设施网络建设”，“鼓励更多社会主体投身创新创业”，为下一步我国城镇公共基础设施建设提供了重要的行动指南。针对当前政府公共基础设施建设能力有限等现实问题，采用政府与社会合作模式无疑是公共基础设施建设的必由之路。
公共基础设施建设中的社会合作双方包括政府与社会主体，是政府与社会主体围绕公共基础设施建设达成在经济、方案、人力、智力等多方面项目合作并实施的运作模式。政府与社会合作共同建设公共基础设施最早在英国出现，形成了较成熟的“PPP模式（Public-Private Partnership）”，这一模式曾对解决英国政府财政赤字、应对经济萧条发挥了重要的作用。政府与社会合作模式是政府为更加有效地满足社会公共服务的基本需求，以特许经营权为基础，与社会组织、单位以及机构等协议建立的风险共担、利益共赢的合作伙伴关系。社会合作模式可使社会企业等主体对公共基础设施建设提供资金、技术、人力等多方面的援助，可在一定程度上保证社会投资方参与公共基础设施建设的管理、建设以及运营过程，从而有效地缓解政府在公共基础设施建设方面的压力，体现出了该模式在新时代民生建设中的重要价值。
社会合作模式为公共基础设施建设注入新动力
在城镇化进程中加强基础设施建设离不开社会力量的支持。公共基础设施建设中的政府与社会合作模式，既是政府对社会力量的吸纳，也是社会主体主动承担社会责任、展现民间力量的重要表现。在公共基础设施建设资金投入方面，运行社会合作模式有助于吸纳社会资金力量，吸引具有社会责任意识的企业、个人以及民间组织机构关注城镇公共基础设施建设工程。将潜在的巨大社会资金实力充分调动起来，可在一定程度上有效地缓解地方政府在公共基础设施建设方面的投资压力，在基础设施建设方面导入社会资本，使社会资本在城镇化发展进程中增强流动。同时，使公共基础设施建设的投资总额持续增加，为公共基础设施建设增效提速提供资金保障。
政策支持是社会合作模式发挥作用的关键。我国各个地方政府对采取社会合作模式共建公共基础设施持积极态度。政府部门及时出台了一系列政策，用以鼓励社会力量进驻城镇化公共基础设施建设工程。2014年财政部下发的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》标志着政府对社会合作模式的开放和助推态度，使政府与社会合作模式在城镇化基础设施建设过程中发挥了积极、充分的作用，保证了社会力量迅速融入公共基础设施建设的实践操作层面。从目前来看，政府与社会合作模式的应用更加广泛，涵盖公共事业、医疗服务、教育养老等方方面面，这无疑是对社会力量的一种激励，对培养社会主体主动参与社会治理与建设具有持久的引导作用。
增强社会合作，释放公共基础设施建设活力
加强对社会合作项目全程的审计监督。在公共基础设施建设项目的决策阶段，要结合社会发展的基本需求，加强市场分析，提出具有科学性与可操作性的合作策略，最大程度地降低政府与社会合作的潜在风险。对资金筹集、环境影响等相关报告、审批文件等加强审计监督。在项目实施阶段，审计监督的主要内容应包括拟定承办人的全过程，加强过程细节公开，对发起人和承办人风险承担比例的合理性加强审计。同时需要审计工程结算价款等详细内容，对项目建设操作环节的招标、工程投资、工程实施进度与质量等要严格审计督查。在设计审计阶段中，加强对设计整体与局部的综合审计，避免因只重视竣工审计忽视过程监督引发的潜在风险。在合作项目运营阶段，需在资金成本与管理成本的基础上，充分思考项目的绩效维护、项目建设质量等，以详实的审计监督结果为政府公共基础设施建设的宏观决策提供信息依据。
加强对社会合作模式运行所需的高素质人才的培养与引进。作为一种新的尝试，公共基础设施建设中的政府与社会合作模式在我国正处于起步和探索阶段，各地政府部门与社会企业在此方面缺乏一定的经验和人力资源。技术能力和相关制度、法律、操作等知识储备不足，导致一些地方政府与有实力的社会企业单位对合作共建公共基础设施始终保持着观望的态度。因此，一是要将人才培养面向国际，吸收和借鉴国外在此方面的人才培养模式，既要引进国际人才，又要培育本土化的复合型人才，壮大社会合作模式运行的人力资源实力。二是要在社会各领域营造共同参与社会治理的文化氛围与风尚，组织建设专家教育培训团队，加快对政府人员与重点企业的专业化教育。教育内容应包含公共基础设施建设的社会价值、经济学知识、SWOT分析、操作运行、法律法规等。应由地方财政局带头，发挥其上下沟通的作用，积极组织名家名师开展系统讲座，在网络平台中搭建政府与社会合作论坛，对近几年来政府与社会合作的成功案例加强宣传，形成有助于公共基础设施建设社会合作发展的积极舆论氛围。
加强制度顶层设计，保证公共基础设施建设中的社会合作有章可循。一是要完善公共基础设施建设社会合作的优惠制度，以合理的优惠政策和利益回报调动起不同类型社会资本主动参与公共基础设施建设的热情，引导社会资金参与城镇公共体育、卫生、文化、生态等多领域的基础设施建设与运营。对那些投资回报率相对较低的项目，要在政策上予以必要的倾斜，为投资方提供最低经营收入保证。对非经营性的基础设施建设项目，则匹配以相应的土地开发政策。尝试采取以固定价格购买可经营类服务和产品的形式，兼顾社会投资的利益平衡。二是要健全社会合作模式运行的相关法律法规，补齐法律制度的“短板”。使公共基础设施建设中的社会合作始终在法律的框架内运行。三是要进一步完善配套管理机制、项目评估体系、利益平衡与风险分担机制，不断在探索中健全新时代公共基础设施建设过程中社会合作的制度体系。
成立专业管理机构，改进和增强政府对合作过程的专业化监督。为了行之有效地将政府与社会合作模式在公共基础设施建设中发展好、发展成熟，各地方政府要及时建立专业化、系统化的合作管理机构。组建市一级核心领导者、决策者和相关部门负责人共同参与负责的基础设施建设社会合作工作领导小组，负责公共基础设施建设全过程的社会合作项目统筹协调和规划管理。成立社会合作办公室，对公共基础设施建设社会合作的项目筛选、论证、招投标以及全过程的设计施工进行管理实施等工作。与此同时，要改进和增强政府的全程监督监管能力。尤其是对于复杂性高、难度强的大型公共基础设施项目，要增强政府对突发问题和情况的应急处理能力。在合同管理细化的基础上，清理监管盲区和“死角”，丰富政府监管各类型社会合作项目的方式，增强监管方式的灵活性与全面性。
（作者为南京工业大学法学院讲师）
【注：本文系2017年度江苏省教育厅高校哲学社会科学基金项目（项目编号：2017SJB0175）的研究成果】
【参考文献】
①郭建华：《我国政府与社会资本合作模式（PPP）有关税收问题研究》，《财政研究》，2016年第3期。
责编/宋睿宸 美编/于珊
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