国家开发银行“十三五”时期开发性金融的发展和风险管控的对策
为实现“十三五”期间稳增长、调结构的政策目标，中央财经领导小组第十一次会议提出“下一阶段在适度扩大总需求的同时，要着力加强供给侧结构性改革”。在供给侧，以改善要素供给状况和提升全要素生产率为出发点，着力化解产能过剩和推动创新。在需求侧，以坚持稳健的货币政策和积极的财政政策为主，一方面进一步深化金融体制改革，创新货币政策工具，使货币政策能够更有效、更精准地传导至实体经济；另一方面调动地方政府积极性，提高资金使用效率，继续发挥财政政策的作用。作为世界上规模最大的开发性金融机构，国家开发银行有着特殊的股权结构和业务结构，能够同时为需求侧和供给侧两个方面的工作提供抓手，为“十三五”规划目标的实现做出重要贡献。
根据2015年4月国务院《关于同意国家开发银行深化改革方案的批复》中对国家开发银行的定位和业务发展提出的要求，为更好地履行政策性职能，同时保持市场化经营的稳健性，我们结合当前地方政府融资风险状况，提出下列政策建议。
坚持开发性金融机构定位，服务“十三五”发展战略。开发性金融是政策性金融的深化和发展。国有全资性质决定了市场化转型后的国开行仍将继续保留政策性银行的职能，实现业务层面与国家发展战略对接，治理层面与商业银行对接。“十三五”期间，国开行应本着保本微利的原则，充分发挥国家信用的优势，进一步明确职责范围，形成与商业性金融业务互补、协调发展的局面，共同为国家经济发展的大局服务。根据《十八届五中全会会议公报》和中央财经领导小组第十一次会议的精神，“十三五”期间国开行的工作重心应放在基础设施建设、新型城镇化建设、现代化农业综合开发、欠发达地区扶贫开发，以及为支持中小企业和创新项目提供中长期投融资服务上。
首先，从稳增长出发，加大对国家战略重点领域的支持力度。为实现全面建设小康社会的发展目标，“十三五”期间经济增长速度需要达到年均6.5%，但无论是从经济短期运行状况来看，还是从中长期发展趋势来看，要实现这个目标并非易事。自2014年11月以来，央行连续六次降息、五次降准，然而各项经济指标仍然不乐观。固定资产投资不断下滑、进出口持续双降、GDP平减指数罕见的由正转负，种种迹象均表明经济尚未走出下行通道。美国著名经济学家萨默斯和中国社会科学院副院长蔡昉对“十三五”期间中国经济潜在增长率的模型预测分别为5.1%和6.2%。因此，在下一阶段的经济工作中，稳增长的任务依然非常严峻。
为了支持经济平稳增长，开发性金融机构需要努力做到两个保障：一要保障对国家重点基础设施建设项目的资金支持，二要保障对地方政府重点建设项目的资金支持。基础设施建设是政府短期内弥补私人投资下滑、消化部分行业过剩产能、稳定经济增长的重要措施之一。基础设施投资对经济增长的促进作用主要通过提高经济增长潜力和直接或间接带动经济产出上升实现。其提升增长潜力的作用与供给侧改革的目的相符，同时其稳定投资需求的作用与需求侧调控的目标非常吻合。因此，为保证“十三五”期间经济中高速增长，还需要继续保持对基础设施的投资力度。除继续对交通运输业的投资外，还将大力发展清洁能源（主要是核电）和城市公共基础设施建设。
新型城镇化的推进也离不开开发性金融的扶持。当前地方政府正面临沉重的债务负担，地方经济工作的开展在很大程度上受到其债务和融资能力的制约，此时开发性金融机构对地方重点建设项目的资金支持便显得尤为重要。2017年地方债发行已收官，在经历了2016年置换高峰期后，2017年全年债券发行规模4.36万亿元，同比减少近三成。据Wind等市场机构统计，截至目前，我国置换债累计已经超过10万亿元，2018年仍有1.88万亿地方债有待置换。总体而言，2018年地方政府债发行规模和2017年持平，为4万亿元左右。预计上半年以置换债发行为主，下半年置换期结束后，是新增债券发行的高峰期。由于土地出让对地方政府财政收入的贡献下降，过去依赖土地收益筹集资金用于城市建设与发展的模式已经不可持续，迫切需要开发性金融为地方政府推进城镇化提供资金支持，这将有利于调动地方政府发展经济的积极性，使财政政策的作用得到有效的发挥。国开行一直是新型城镇化建设的重要资金来源，未来还需要进一步加大对地方政府和社会资本合作的PPP项目的融资支持，建立PPP融资专项基金或成立专门事业部，针对PPP模式开展金融创新，以满足中央对新型城镇化建设的要求。
其次，从调结构出发，助力农业现代化和科学创新的发展。调结构的着力点是供给侧改革，而现阶段供给侧改革的关键就是解放劳动力和提高全要素生产率。开发性金融机构要发挥国家信用和保本微利的经营优势，致力于扶持农业现代化、科学基础研究和创新等领域的开发。一要加大对发展农业现代化的扶持力度，包括现代农业灌溉系统、农业集约化经营和农产品流通体系等领域的投资。依目前的农业生产率水平，在保障粮食供给的条件下，据测算可向城市转移的农村剩余劳动力已经不足6000万。“十三五”期间中国还将面临劳动力总数下降、人口加速老龄化等问题。提高农业现代化水平，不仅提升了农业生产率，还可以从农业生产中解放出更多劳动力，缓解制造业和服务业劳动力成本上升过快的困境，有利于服务业在国民经济中所占的比重进一步提高和经济结构的转型。二要加大对创新的扶持。从开发性金融的角度来说，支持创新包含以下两个方面的内容：一是可以根据经济建设和科技发展的需要，为意义重大的基础研究项目提供优惠的前期贷款，或为成果转化价值高的小型科技创新项目提供低息后期贷款。二是致力于解决中小微企业融资难融资贵的问题。研究表明，中小微企业不仅解决了大量社会就业，更是经济中最富活力的创新主体。提升中小微企业的金融可获得性，有利于其抵御经济的周期性波动，也是对创新的间接支持。
再次，从改善社会民生出发，增加扶贫项目的支持力度。为实现《中共十八届五中全会公报》中“五年内所有贫困县实现脱贫摘帽”的发展目标，要努力做好欠发达地区精准扶贫、精准脱贫的工作。此次的扶贫目标涉及到全国7017万贫困人口，是全面建设小康社会最艰巨的任务之一。由于扶贫项目的开发周期长、预期收益低甚至没有收益，商业性金融和社会资本缺乏进入动力，必然要由开发性金融机构来承担。可以本着分类扶持的原则，建立针对贫困地区企业或贫困家庭的专项基金，对企业或个人发放低息贷款，在对项目真实性审慎评估的基础上，为保证扶贫效果可适当设置贷款附加条件，比如要求企业雇佣的员工中来自贫困家庭的人员必须维持在一定比例等，并和当地民政部门合作实施贷后监督。此外，对于受经济转型和产业升级影响较大的贫困地区，可以和当地政府共同扶持符合当地比较优势的特色产业发展项目；对于地理因素为发展经济主要障碍的地区，可以为地方政府扶贫搬迁的配套项目提供一定资金支持。
注重公司治理和制度创新，完善开发性金融机构运作模式。首先，混业经营条件下，继续推进事业部制改革。混业经营模式为国开行的风险管理提出了更高的要求。自2008年12月走出商业化转型的第一步以来，国家开发银行集团已经形成政策性和商业性业务并举，国内和国外业务兼备，债权、股权等金融资产投资和金融租赁混业经营的良好发展态势，资产规模快速上升至目前的15.7万亿元，是世界上规模最大的开发性金融机构。在逐步深化混业经营和资产规模快速膨胀的情况下，为保障良好的资产质量和各项业务实现良性增长，在不同业务之间建立防火墙，避免风险在不同业务间的传导尤为重要。
推进事业部制改革，建立垂直化、扁平化的组织架构，细分行业业务结构及客户结构，灵活配置业务资源，不仅有利于提升组织运行质量和效率，还有利于内部监控和风险暴露。目前，国开行的组织架构虽然仍以层级制为主，但也已经开始了这方面的尝试。2014年7月成立了住宅金融事业部。未来可考虑陆续增设中小企业、农业和扶贫开发、科技创新等事业部，通过建立专业评审、分级监控、专业贷后管理等风险控制体系，各事业部独立核算，能够更有效地控制风险，并将风险影响控制在有限范围内。经验表明，在金融危机发生时，事业部制银行往往能够表现出较强的专业运作优势和抵御风险的能力。
其次，划清商业性业务范围，完善投融资体系和产业股权投资模式。国开行应始终秉承开发性金融和批发性银行保本微利的宗旨，做到市场的归市场、政策的归政策。与商业性金融机构分工明确，严格划定贷款的支持范围和对象。本着为商业性金融机构不能较好覆盖的客户群体服务的宗旨，在商业性金融机构业务活动薄弱或忽略的领域开展活动，为不能或不易得到商业性金融机构融通的企业或政府投资项目提供支持，例如没有优惠贷款支持就可能停滞不前甚至萎缩的农业部门或战略性新兴产业，以及关系国民经济均衡发展和社会稳定的落后地区等。
为完善投融资体系，提升对战略性产业的扶持，可以进一步发展完善“国开发展基金”的投融资模式，依靠该平台直接对符合扶持标准的对象进行战略性股权投资，为金融市场和实体经济之间架起一座桥梁，实现对实体经济的精准扶持。但应当认识到，国开行应将有限的资源向有融资困难的中小企业倾斜。对于上市公司或大型企业，由于其经营信息较为公开透明且信用良好，融资渠道较非上市公司和中小企业更多，融资成本也较低，应鼓励其以公开发行股票和公司债为主要融资方式。另外，由于此类业务存在套利和寻租的可能，必须加强内部对此类业务的监管，执行严格的项目审批制度，并控制每笔投资的规模。最后，考虑到这种直接参股中小企业的方式有违市场化方向，在企业渡过难关和投资获得适当回报后，应及时退出。
