政府持股企业也是政府投资资本市场的一种方式。原则上政府可以持股任何企业，当然政府持股的目的主要不是盈利，政府参与持股的企业往往是一些关系到国计民生的重要企业，这些企业一般有很强的外部性，因此政府通过持股可以将外部性进行合理的定价。比如，钢铁产业是国民经济的重要支柱产业，然而国际钢材价格的波动可能使得钢铁的生产受到很大影响，政府持股及其带来的融资软约束可以提高钢铁企业的生存几率。政府还可以持股金融机构，这些金融机构除了正常盈利之外，还有一个重要的职能就是保持金融市场的稳定。政府可以通过这些金融机构在资本市场上买卖资产以降低资本市场的波动性。政府还会通过一些政策性金融机构给一些有正外部性的产业提供资金，而且往往资金成本较低。当政府持股企业或金融机构时，其投资行为和融资行为往往交织在一起。当一个国有企业通过银行贷款或者发债进行融资时，其国企身份可能会给企业带来政府隐性担保，从而给政府带来或有负债。
资本市场本身有个重要的作用是代际财富转移，年青的人不断投资股市，而年老的人从股市中撤资进行养老消费，因此政府在资本市场的干预会影响财富在代际之间的分配，这对于一个人口结构发生变化的国家可能是有意义的。类似的，政府可以通过社保基金对资本市场进行投资，这类投资的资产组合的回报和风险会影响跨代福利的分配。有时，政府还会通过资本市场实现复杂的转移支付，并产生相应的激励。从以上的讨论我们可以看到，政府参与资本市场的目的和方式是多种多样的，而且还有很多创新的空间。在西方国家，政府可能只在金融危机的时候会持股金融机构或持有非国债资产，而且会在危机结束后很快退出，这和西方国家“小政府”的定位是一致的。我国当然不能受“小政府”概念的约束，但最优的“大政府”似乎也不是政府无所不在、无所不能。
中国资本市场发展与政府职能
自1978年改革开放以来，中国逐渐实现了从计划经济到市场经济的转变。改革的过程也是一个资源配置中政府职能在宏观上不断缩小，但在微观上不断丰富和完善的过程。党的十二届三中全会提出，把我国经济体制改革的重点从农村转向城市，而城市改革以国有企业为中心。国有企业改革可以分为三个阶段：第一阶段以“放权让利”为特点，通过在计划经济体制下改变激励机制的方法来提高国有企业的生产效率，然而计划指令依然是资源配置的主要手段，但逐渐实现了“拨转贷”；第二阶段以“政企分开”为特点，开始引进市场经济成分，把政府从企业经营和决策中分离出来，实行“承包经营责任制”，并把国有企业以股份的方式出售，实行股份制改革；第三阶段以国有企业的“产权制度”改革为主导，利用资本市场对国有企业进行公司化改造，政府与企业成为委托—代理的关系。可以看出，中国资本市场的发展和国有企业改革是相伴而行的。下面笔者从银行体系、股票市场和债券市场三个角度来总结中国资本市场发展过程中政府职能的演变。
银行体系。从1979年初开始，在改革开放方针的指引下，我国相继恢复了主管农村金融业务的中国农业银行，从中国人民银行中分设出了主管外贸信贷和外汇业务的中国银行，从财政部中分设出了主管长期投资和贷款业务的中国人民建设银行。1983年，国务院发文明确规定中国人民银行专门行使中央银行的职能，同时决定成立中国工商银行，接办中国人民银行原有的信贷和储蓄等商业银行业务。在成立之初，四大专业银行在国内的信贷业务事实上承担了财政体系下的拨款职能，沿袭了过去人民银行作为财政部出纳的角色，仍然保留了计划经济的特点。
1985年，人民银行出台了专业银行业务可以适当交叉和“银行可以选择企业、企业可以选择银行”的政策措施，鼓励四家专业银行之间开展适度竞争，从而打破了银行资金“统收统支”的“供给制”。四家专业银行开始将其触角伸向农村，为当时正在蓬勃发展的乡镇企业提供贷款。然而，国有企业在财政性明补逐渐减少的同时，从专业银行贷款的渠道获得越来越多的暗补，给银行造成了大量的不良贷款。同时，各级政府对于银行的经营管理较多，以行政命令的方式逼迫银行将贷款用于困难企业安排下岗职工以及缴纳欠税，甚至弥补财政赤字。因此，这段时期专业银行仍然未能完全摆脱政府出纳的角色，是各级政府的提款机，没有成为真正的商业银行，也无法成为金融宏观调控的渠道。
