各项改革都应回到推进国家治理体系和治理能力现代化上来
全面深化改革是非常复杂的系统工程，顶层设计不可或缺。那么，如何进一步完善改革的顶层设计呢？
首先，要避免认识上的误区。从以往改革历程来看，有两个方面很容易形成认识误区：第一个误区是“工程思维”。工程思维是以力学原理为基础的，其特点是确定性。任何工程设计都以是确定性——力学规律为前提的。而改革属于社会工程，是以社会科学为基础的，其特点是不确定性。任何一项改革，都无法找到像力学规律一样的确定性来支撑顶层设计。从理论上讲，改革失败的概率要远远高于工程失败的概率。对改革要有必胜的信心，但也要有改革失败的最坏打算。所以，改革的顶层设计不能有像盖房子那样的工程思维，要预计到有大量的不确定性在等着我们，这就是为什么改革依然要“摸着石头过河”。千万不能以为，只要文件一发，改革的进程就可确定了，改革的目标就会指日可待。第二个误区是上层设计等于顶层设计。这是不确定的，可能是，也可能不是，关键在于是不是从整体来考虑。顶层设计的真正内涵是：整体设计+上层设计。没有整体思维的顶层设计将会使改革部门化、碎片化，导致改革难以落地。在改革推进过程中，改革不协调、不相容，甚至相互掣肘的现象时有发生。这是整体思维欠缺、“总设计”不充分的结果。
其次，改革的顶层设计要回到十八届三中全会确定的全面深化改革的总目标上来。只有深刻把握新的时代条件和时代特征，以国家治理体系和治理能力现代化，完善发展中国特色社会主义制度为指引，我们才能把现有的五花八门的改革理出一个头绪，拎起来，并形成一个“总设计”。改革，既要问题导向，也要目标导向，两者必须有机结合。如果只有问题导向，改革就会陷入碎片化，就有迷失方向的危险。十八届三中全会明确的改革总目标，简化地说，就是国家治理现代化。国家治理的现代化，意味着新时代的全面深化改革实质上是国家治理的改革，国家治理的改革也就是要重塑一个新的国家治理结构，使之适应我国当前发展新阶段的新要求。用政治经济学的语言来表达，就是要重构生产关系和上层建筑，以适应当前社会生产力发展的要求。
从整体出发，重塑国家治理结构
国家治理结构有三个基本维度：第一个维度是政府与市场的关系，这个维度的改革搞了40年了，至今还没有完成。第二个维度，政府与社会的关系，现在提出来了，但这个维度的改革并没有实质性的突破，我们是在没有总设计的情况下，从各个侧面在迂回地进行第二个维度的改革，譬如说科教文卫的改革，就是在各个领域去分别实施的，缺乏统一的整体设计。还有一个维度，即第三个维度，中央与地方的关系，即分级治理的问题。这个维度的改革仍停留在过去长期形成的“分级管理”状态。这三个维度从整体上构成了一个国家的治理结构，不同的国家治理结构实际上体现在这三个维度的三个关系怎么去处理，遵循什么样的原则。
在这三个维度关系中，政府与市场的关系、政府与社会的关系是基础。政府与市场、政府与社会的关系没理顺、不清楚，中央与地方的关系也难以有实质性的进展。当然，中央与地方关系没理顺，也会制约政府与市场、政府与社会关系的处理。三个维度的关系是相互影响，相互叠加，彼此制约的，不是线性的关系。那么，政府与市场的关系、政府与社会的关系该如何去处理？以计划体制下的高度集中为参照系，全面深化改革依然应当是分权改革。
向市场分权，称之为市场化的改革，目的是构建经济的微观基础，建立现代企业制度，即经济组织是自治的。传统的国营企业不是自治自主的，而是依附于政府各个部门，市场化改革改变了这种状况。市场在资源配置中的决定性作用日渐发挥，但目前依然受到体制机制的束缚，在要素市场化配置方面更是突出。
政府与社会的关系也需要分权改革，政府要向社会分权，构建社会的微观基础，形成社会的自治。这也就是要形成在党的领导下的各种各样的社会自治组织（包括慈善组织、公益性组织、行业组织等等），增强社会自我净化、自我约束、自我管理的能力。没有社会的自主管理，什么都依靠政府来管理，在市场化程度不高的条件下也许是可行的，但随着经济市场化程度的提高，各种利益主体越来越多元化、利益关系越来越多层化，利益内容越来越泛化，社会复杂化程度急剧提高，政府将会越来越力不从心，因为超出了政府的能力范围。
此外，公共服务的提供也需要大量的非营利组织，如教育、医疗、文化、体育、救助等等，既需要国有事业单位这类官办社会组织，也需要社会力量兴办的民间社会组织。公共服务体制的完善同样离不开社会化改革。人民对美好生活想需要日益广泛，要解决好发展不平衡、不充分的问题，仅仅依靠政府的力量是不够的。
