十九大报告指出，中国特色社会主义进入了新时代。这个新时代有许多与过去时代不同的特征。其中，在总体发展战略上，新时代要克服过去单纯强调以GDP增长为中心的发展模式，取而代之的是要强调国家的整体发展模式。整体发展模式的要点：一是全面发展，即经济、政治、文化、社会和生态文明的全面发展；二是更加注重质量和实效的发展，即不仅要看表面GDP的增长，而且更要看发展的质量和对提高国家能力和人民生活水平产生的实际效果；三是更加均衡的发展，即在地区之间、城乡之间要均衡发展，并且各类人群要更加平等地享有发展成果；四是更加协调的发展，即各个方面的发展要能够相互促进，而不是相互制约，也就是说，要从过去的“零和”模式转变到共赢模式。我们既不能维系过去那种以牺牲社会与环境去换取GDP高速增长的模式，也不宜反过来以牺牲经济的发展来换取一时的社会稳定，或者以牺牲经济发展和人民生活来换取环境改善，而应该让经济、社会、环境等各个方面的发展达到相互促进和共赢的效果。
毫无疑问，新时代的整体发展模式是一种革命性的转变，在许多方面都与过去的发展模式有着明显的不同。其中最主要区别的是，过去的发展是以相对廉价的劳动力为基础去获得外来投资和打开国际市场，在经济发展过程中从而不得不考虑控制劳动力成本。在这种发展模式下，难以通过社会政策去推动保障和改善民生。而新时代经济发展的特征则是以科技创新支撑下的高质量的产品去占领国际市场的发展阶段。在这一阶段，发展动力主要来自于科技创新和人力资本，因此更多地强调如何提升人力资本和培育创新能力，而提升人力资本和培育创新能力则需要更多更好的社会政策，尤其是更加普及和更高质量的教育和培训，更加均衡和高质量的健康服务，以及更加有效的社会保障和福利供给。从这个意义上看，新时代的经济发展需要以社会政策为引领，因为其发展的主要动力——人力资本的提升在很大程度上来源于社会政策的发展。
新时代我国发展目标和发展动力的变化将对社会政策与经济发展的关系带来革命性的改变
在过去的发展中我们纠结于是先“快速做大蛋糕”还是先考虑“合理分配蛋糕”的问题，最后选择了要先做大蛋糕的路径。其结果就带来了GDP高速增长的同时出现了收入差距拉大，经济与社会及环境发展不均衡等问题，带来了较为严重的社会问题和环境问题。
进入21世纪以后，我国政府、学界和全社会都开始关注更加均衡的发展，中央提出了“五位一体”的发展格局，更加强调保障和改善民生以及保护生态环境。经过十多年的努力，过去严重不均衡的发展有所改善。但是，目前在发展的协调性上还存在着不足。协调发展是比均衡发展更高一个层次的目标。均衡发展要求各个方面发展的合理重视，不要偏废某一方面的发展，而协调发展是在均衡发展的基础上，更多地强调各个方面要能够相互协调和相互促进，从而在均衡的基础上进一步增强整体的发展能力。
但是，当前我国部分领导干部和学者对社会政策的认识仍没有跟上新时代的发展。最主要的表现为过去一段时间以来流行“高福利陷阱论”。这种论点的基本立场是将福利与经济发展对立起来，认为“高福利”必然会严重影响经济发展。这种观点来源于过去几十年里流行一时的新自由主义社会福利理论，它的理论基础是“社会政策与经济发展存在矛盾”的观点，其经验基础是基于过去劳动密集型产业为基础的发展模式，没有充分认识到我们正在进入以人力资本为主要动力的发展阶段。
从经验事实上看，在20世纪70年代西方国家确实出现过社会政策与经济发展的矛盾，并导致了“福利国家危机”。但面对这一问题，西方国家并没有简单地压缩福利水平，而是一方面对社会政策体制机制加以改革和优化，实行更加积极的社会政策；另一方面改革经济体制和调整经济结构，推动产业升级，从而在新的发展阶段里继续保持社会政策与经济发展的协调共赢。从20世纪80年代初至今，OECD国家的总体福利水平不降反升。在2011年OECD国家中总体福利水平最高的十个国家中，有七个国家的经济竞争力也排在全球前十，另有两个国家排在前二十。对这些国家来说，社会政策与经济发展是能够相互协调，相互促进的。高福利不仅不是“陷阱”，而且还是经济发展动力的来源之一。
从理论上看，过去的一些观点常常把福利机制与市场机制对立起来，认为福利供给会消耗市场资源，并且会鼓励依赖和懒惰，从而对经济发展带来不利的影响。这种观点本身并无大错，但它只看到了福利供给消极的一面，而忽略了福利供给在提升人力资本方面对经济的积极作用，因而是偏颇的。事实上，市场机制和福利供给都可以对经济发展产生激励的作用。相比之下，市场机制在微观层面上的激励作用更强，但社会政策在宏观层面上的调节力度更大；市场机制主要是通过选择机制去激励聪明和勤奋的人，而社会政策可以通过提高人力资本去造就更多聪明和勤奋的人。尤其是，通过一种“积极的社会政策”，可以更好地增强穷人的人力资本，并且更好地激励普通劳动者的积极性、自主性和创造性，从而相对快速地补齐人力资本的短板。
新时代我国社会政策面临的四个发展议题
不论从理论上还是从经验事实上看，在以科技创新为基础的新时代发展模式下，经济发展与社会政策都将不再是矛盾的，而是可以达成相互协调和相互促进的。因此，我们应该积极地转变观念，更加重视社会政策，通过社会政策去促进人力资本和培育创新能力，从而起到引领经济发展的作用。尤其是要通过社会政策行动而向全民提供更加普及、更加均衡、更高质量的教育和健康服务，以及更加坚实的社会保障。但是，社会政策要真正发挥促进经济发展的作用，还需要进一步优化其体制机制。面向新时代发展的要求，当前我国社会政策面临以下四个方面的发展议题：
确定合理的总体福利水平。在过去十几年里我国的总体福利水平已经有明显的恢复性发展，但与发达国家相比，我国的总体福利水平还有待提升，并且当前我国保障和改善民生方面还存在不少“短板”。因此，不论从保障和改善民生的社会目标看，还是从提升人力资本的经济目标看，我们都应该继续提升总体福利水平。各级政府应该按照十九大报告中提出的“既要尽力而为，又要量力而行”的原则，以更加积极和更加科学的态度去研究社会福利需要，合理规划社会政策的发展。
要积极构建更加合理的社会政策主体模式。这要求形成政府认真主导与社会积极参与相结合的社会福利供应模式。当前，我国社会力量参与政府社会政策行动的力度太小，包括社区、社会组织和企事业单位在内的各种“社会力量”的福利供给总量占GDP的比例微乎其微，与发达国家的差距相当明显。为此，我们应该更加积极地创造条件，鼓励社会力量更多地参与，并为社会力量的参与创造更好的条件。目前我国社会组织的发展面临能力建设和规范化建设两大议题。过去几年里我们在加强规范化建设方面有了较大的进展，但在促进社会组织能力建设方面仍然进展缓慢。
进一步促进公共资源分配的均等化。公共资源的均等化分配不仅对促进社会政策的公平性具有重要意义，还对提高社会政策的社会效益有着积极的作用。从十七大报告强调“基本公共服务均等化”的要求后，我国在此方面已经有明显的好转。但目前仍还存在不少问题。尤其是在教育、医疗卫生等方面“优质资源”的不均等分布仍然是导致社会政策公平性低下和许多社会矛盾的根本性原因，并且也影响了通过社会政策去全面提升人力资本的实际效果。为此，未来的发展中应该更加重视公共服务资源分配的均等化。
要进一步提升社会政策的运行效率。社会政策行动高效率地运行对于提高保障和改善民生及促进人力资本的实际效果具有重要的意义。治理公共部门效率低下的问题是一个世界性的难题，但也不是无药可治。关键是各级政府在社会政策的规划、决策和实施等环节上要重视社会政策的运行效率，并积极地通过创新和优化其运行机制的方式进一步提升运行效率。
【本文作者为南开大学社会建设与管理研究院教授】
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