净化与重塑农村政治生态是实现基层有效治理的重要内容，解决农村政治生态不平衡、不协调的问题，必须提高对基层民主监督重要性的认识，通过进一步健全村务公开制度、拓展村民代表会议制度的监督功能、强化村务监督委员会的专门监督功能来重塑乡村政治生态，为打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会提供坚强政治保障。
当前影响乡村政治生态的突出问题
农村基层违纪违法现象持续存在
其一，在违反中央八项规定精神和“四风”问题方面，重点包括用公款或集体资金吃喝、请客送礼、变相旅游和奢侈浪费，以及大操大办婚丧喜庆事宜和借机敛财；生冷硬推、吃拿卡要等乱作为、慢作为、不作为和庸政、懒政、怠政；与民争利、欺压百姓等。
其二，在征地拆迁和工程建设等领域，重点包括在征地拆迁中违规操作、弄虚作假，或者侵占截留、虚报冒领征地补偿款；在拆除违法建设中徇私枉法、失职渎职；在农林水利、公路交通等农村工程招标投标、工程建设中官商勾结、贪污贿赂等。
其三，在农村“三资”管理使用方面，重点包括违规处置农村集体资金、资产、资源，损害集体利益，为本人或者他人谋取私利；设立“小金库”，侵吞、截留、挪用、坐支公款或集体收入；滥发奖金、补贴和各种名目的财物等。
其四，涉农政府专项资金管理方面，重点包括在城乡基层救灾、抢险、防汛、扶贫、救济、疾病防控、合作医疗、惠农补贴等政府专项资金以及公益捐赠资金的拨付、使用、分配环节中，违规操作、贪污、挪用、侵占，或者假公济私、优亲厚友、吃拿卡要等。
其五，在执法、监管、公共服务等窗口行业和领域方面，重点包括充当黑恶势力“保护伞”，利用农民办证、建房、入学、入保、计生和兴办公益事业等机会搞乱收费、乱罚款、乱摊派和收受“红包”礼金、购物卡等问题。
上述问题的出现，与农村民主监督的缺失直接相关。在一些地方，农村基层监管机制失效，对干部缺少有效制约；基层权力公开与民主监督流于形式，舆论监督往往是盯大放小；内部管理混乱，监管制度不健全，工作程序不规范，容易出现监管疲软；惩处威慑失灵，小官贪腐行为更加大胆。基层纪委以及执法机关人员少，力量薄弱，加之权力有限，经费得不到保障，查办案件依赖于“民不举，官不究”，削弱了办案震慑作用。有些基层领导包庇袒护，干扰办案，导致对腐败案件、腐败人员打击不力，量刑过轻，使得他们心存侥幸，在违法违纪的道路上越走越远。
部分农村基层党员干部存在作风问题
其一，思想僵化保守，安于现状不思进取。调查中发现，部分村干部在村集体经济发展和基础设施建设规划等方面缺乏长远的眼光，过分局限于执行上级乡镇政府交代的琐碎事务，思想较为保守僵化，一些偏远山区农村的社会发展存在几十年不变的状态，充分反映出村干部 “坐等靠要” 的平庸思想状态。主要表现在：第一，一些农村基层党员干部对自身职责定位不明确。不少农村基层干部对自身工作职责定位还不够准确，他们只习惯于完成上级机关所下达的任务，习惯于做好眼前急需做的工作，甚至只满足于上传下达，对于群众服务、精准扶贫漠不关心，更不用说用发展的眼光看问题。第二，缺乏担当精神。一些农村基层干部面对因土地征收和流转、土地确权、城市化拆迁、社会保障等问题而引发的农民群体性上访、大规模突发性事件等矛盾冲突，基本上也都是不冒进、不出头、不敢担当，形成一种“不求有功，但求无过”的保守思想，最终损害的还是人民群众的切身利益。第三，缺乏创新精神。不少农村基层干部对工作中出现的新问题新热点新态势不敢突破创新，只敢踩着前人的脚印战战兢兢、无所作为。党群、干群关系也由“鱼水关系”转变为“蛙水关系”，这些问题不能不引起高度重视。第四，思想教育活动较少，参与热情度不高，思想宣传力度和党支部活动力度不够，干部参与教育培训积极性不高。
其二，忽视学习，不注重提升文化素质，仅靠经验治理，政策理论和法律知识缺乏，且理解能力有限，经常犯主观主义、教条主义错误。首先，学习流于形式，动力不足。有相当一部分的农村基层干部认识不到学习的重要性，认为学与不学区别不大，在农村基层办事关键靠经验、靠关系，老百姓也不会在乎你是什么学历、什么专业、有多少知识储备。管理活动经常满足于和老百姓田间扯皮，地头斗嘴，讨价还价。其次，学习的监督考试制度严重缺失。有部分农村基层干部反映其参加工作十几年，每次考核测评全靠抄，相关单位基本不会组织考场考试，都是试卷发下去，大家办公室随便一抄后上交，更有甚者让单位的年轻人代替，而考试组织者往往都是睁一只眼闭一只眼，认为反正也是走个形式，又不是给自己学，没有必要撕破脸。再次，注重形式，看轻本质，理论与实践结合不紧密。最后，学习难以长期坚持。巨大的工作生活压力成为抵触学习的挡箭牌，即使有时渴望学习也难有强大的毅力维持下去，更无法从“要我学习”转入“我要学习”的境界。
其三，工作不务实，方法简单粗暴，独断专行，家长主义作风较为严重，不注重听取群众的合理意见建议，理论与实践脱节，形式主义较为严重，缺乏创新精神。一是服务意识和工作能力不强。一些农村基层干部宗旨渐渐淡化，工作态度蛮横，家长主义和形式主义严重，主动服务意识淡薄，在处理与人民群众的关系时摆不正位置，工作方式方法简单、粗暴，态度蛮横，存在不讲理不讲法的现象。工作作风不实，责任心事业心不强，部分党员干部对关系人民群众切身利益的事情存在拖拉、推诿、扯皮、得过且过现象，对待工作敷衍塞责，效率低下，作风不够深入，工作不够扎实，只求过的去，不求过的硬，只要数量、不重质量，推一推、动一动，当一天和尚撞一天钟，不作为、慢作为的现象在个别农村基层干部的身上仍有发生。二是缺乏监督考核压力。一方面，一些农村基层干部钻制度的空子，能不往自己身上揽责任的工作坚决不去触碰，群众要求解决的问题，你推我、我推你，只要不是自己签的字，绝对跟自己没关系。甚至一些贫困地区农村基层干部利用职务之便，私吞扶贫款，私扣扶贫保障金，私评贫困户，捞好处，卖人情。另一方面，农村老百姓对监督制度不清楚，尽管知道一些基层干部违规甚至违法的行为，但是不清楚监督举报渠道，甚至有些农村基层干部利用威胁恐吓等手段阻塞上访渠道。三是考评体系不科学，影响工作积极性。由于相关规定的模糊，干部考评的程序、干部考评结果的形成和公开、干部对考评结果的反馈及争议处理等缺乏规范化的要求。如何使农村基层干部考评结果成为干部奖惩任免的硬杆子，避免人为因素，这还是农村基层干部考核中的难题。
其四，生活上贪图享受，讲究排场，挥霍公款，铺张浪费问题较为突出，道德败坏，腐化堕落等等。在整顿四风、反腐的高压态势之下，仍有部分干部不收敛、不收手，讲排场，比阔气，铺张浪费，盲目攀比，奢侈浪费。部分基层领导干部精神颓废、思想空虚，早已将自己入职入党时的誓言抛诸脑后。不思进取，庸懒松散，有的拈轻怕重，安于现状，开口谈享受、闭口要回报，不愿吃苦出力，不立新目标，缺乏新动力，陶醉于已经取得的成绩，满足于现有常识和见解。
损害农民利益的问题还比较严重
农村集体“三资”管理问题。农村集体“三资”管理方面的主要问题反映在：一是村级财务公开与民主监管不到位，财务管理混乱；二是村级资产资源处置失当，工程建设项目招投标工作徇私舞弊，资源浪费和不合理使用现象突出，集体资产家底不清、产权不明，侵占、低价承包和变卖、随意改变权属或无偿占用集体资产资源；三是存在违规挪用、挤占、截留、贪污政策支农惠农资金资源问题。村集体经济财产的处置和财务收支虽然有理财小组的监督，但是实际执行难度较大，容易形成利益同盟。
土地征用中侵害农民利益。随着打赢脱贫攻坚战目标的临近，一系列惠农政策的频频出台，农村土地的“含金量”（即因地而生的权利）上涨，农民逐渐看到了土地的“资本”和“权利”属性及土地巨大的升值空间，因而十分珍惜手中的土地。与此同时，随着城镇化建设的加快推进，土地供求矛盾日益突出，农地成为农户、乡镇政府、土地需求者多方争夺的对象，因此而引发的冲突不断。在土地经营权流转过程中，忽视农村集体土地所有权和不规范的操作成为引发冲突的主要因素。
尽管农村“两委”具有法定的治村理政的权力，但在涉及土地出让等重大事件时，必须获得村民的特别授权。调查发现，有些村“两委”在没有取得代理授权的情况下履行代理职责，当谈判的结果与村民的诉求差距较大时，冲突也就不可避免。即便是合法的代理，代理人的立场偏差和谈判能力不足也会引发冲突。其发生机理是：由于村“两委”从政绩工程出发，极力讨好上级政府，急于撮合征地项目，因而谈判过程中，代理立场发生偏移，表现出急于求成和谄媚的心态，受其影响，在谈判过程中“两委”较为被动，不敢理直气壮地主张权利，过分迁就土地使用者，甚至与征地者合谋侵犯农民的权利。此外，“两委”成员不是谈判专家，对相邻区域内的征地补偿标准和水平掌握不充分，导致失地农民权益受损引发冲突，严重影响了乡村政治生态。
除上述外，当前，在很多地方，还不同程度地存在假冒伪劣农资，以及农民的知情权、参与权、监督权受到不同程度的制约等问题。
加强民主监督是净化和重塑乡村政治生态的有效途径
提高对农村民主监督重要性的认识
综上而知，乡村社会的转型过程中，农村公共事务的治理面临着一系列的问题。这就需要在统筹城乡发展过程中更加注重农村社会的改革和建设，其中，加强民主监督是完善农村治理的有效途径。
要破解乡村治理的发展困境，除了做好民主选举外，必须在民主监督方面寻求突破。民主监督是乡村治理的主要内容，可以成为农村基层民主的一个重要生长点。民主监督是农民权益的重要保障，是推动乡村治理发展的重要手段和遏制村干部腐败的重要机制。近年来，在推进乡村治理过程中，民主监督已逐渐引起各级、各有关方面的重视，很多地方进行了积极探索创新，如拓展村民代表会议的民主监督功能、创新民主恳谈会、建立村务监督委员会和联户代表制度等等。特别是村务监督委员会这一制度创新，已基本实现了全国性普及并取得了良好成效，为加强和完善民主监督提供了重要支撑。如何使民主监督走上制度化发展轨道，是乡村治理迫切需要解决的重要问题。
横向上，村党支部委员会是一个村的领导核心，具有领导权力；村民委员会是农村公共决策的执行机构、公共事务的管理机构，具有管理和执行权；村民大会和村民代表大会具有决策和监督权。村民委员会要向村民大会或村民代表大会负责，接受监督，而实际上在农村这种具有礼俗传统和“差序格局”特殊性的自治结构中临时性、会议式的监督往往形同虚设。村党支部委员会和村民委员会组成的村“两委”往往又是交叉任职，即领导核心与执行机构同体化。因此，从横向分析公共权力的划分看，当前村庄内明显缺少一个掌握监督权的常设性机构，且这个机构需要保持一定的独立性。
纵向上，乡镇政府的直接监督效果相当有限。村级事务的复杂多变性，容易造成村干部的逆向欺骗，如隐瞒信息，蒙蔽乡镇及以上层级政府相关监督者。单向度的从上往下的监督往往因为信息的难以有效全面掌握或者信息获取的成本巨大而产生“信息垄断”下的上行欺骗。这样的情况下，充分调动基层知情者的监督积极性，建立有效的监督机制，制约和监控村干部的职责履行，同时又能最大化地提供村务治理信息，与乡镇及相关政府形成监督合力，上下联动，内外一体，共同形成一个闭合有序的监督环路。这就可以极大地预防基层农村治理的腐败问题。
进一步健全村务公开制度
进一步推进村务公开，增加村务活动的透明度，是对村级公共权力进行有效监控的必要前提，也是加强农村基层党风廉政建设的现实需要。在村民自治过程中，要紧紧抓住农民群众普遍关心、涉及农民群众切身利益的重点、热点、难点问题，如实公开、及时公开、经常公开。只有不断提高村务公开的质量，努力增强村务公开的实效，才能使村民的知情权和监督权真正落到实处。
村务公开的具体内容，可以根据各地的实际情况确定。每个行政村都要设立村务公开栏，有条件的村要以“村务简报”“明白纸”等书面形式发放到户，并通过广播、电视、网络等形式公开。一般的村务事项至少每季度公开一次，涉及村民利益的重大问题及群众关心的事项要及时公开。村级财务必须做到逐笔逐项公开明细账目。为了保证村务公开的实效，经村民会议或村民代表会议选举产生的村务公开监督小组应认真审查村务公开的内容是否全面、真实，公开时间是否及时，公开形式是否科学，公开程序是否规范，并及时向村民会议或村民代表会议报告监督情况。
同时，在新时期应全力推进农村集体资产监管和交易平台建设，以进一步规范集体资产管理和交易行为，确保资产处置全程“阳光交易”。通过搭建联网的集体资产监管和交易平台系统，进一步完善集体资产的台账管理、立项处置、民主议决、信息公开、合同鉴证、交易监管等管理环节，使集体经济组织成员能及时地对资产交易过程进行监督，促进资产规范合理流转，确保集体资产交易的公开、公平、公正，是当前加强农村集体“三资”管理的有效途径和手段，也是深化农村综合改革的创新举措。同时，通过建设资产监管和交易平台，更加有效地约束农村党员干部的行为，促进农村基层党风廉政建设，预防可能心存贪念的村干部损害农民群众切身利益。
拓展村民代表会议制度的监督功能
权力缺乏制衡和监督是腐败的根源，是社会不和谐的导火索。民主决策和民主监督的真正实现，才能有效防治权力产生腐败现象，成为社会和谐稳定的避雷针。村民代表会议制度，确立了村民代表会议在村民自治组织体系和运行机制中的中枢地位，确保了村民参与的广泛性、有序性、有效性和常规化，实现了对公共权力的有效制约和监督，客观上起到将基层党的领导民主化和基层政权自治化的作用。
第一，加强村民会议或村民代表会议制度建设，做好村民会议的宣传和召集工作，突出村民会议或村民代表会议的民主决策和监督的职责；依法明确界定村民代表会议的基本权力，如一定的决策权和监督权，其中决策权应严格限制；实施村民代表联系户制度，充分发挥村民代表作用。让每位村民代表分别定点联系若干户，及时反映村民意愿，并负责主持召集所联系的户讨论通过村内重大事项。
第二，完善村民代表会议的利益表达功能。目前，村民代表会议在村级治理的实践中有各种不同的形式，有的参与村级组织的决策，并拥有最终同意权，表现出较强的权力性组织性质，但同时它的产生方式和成员受村党支部和村委会的影响较大；有的参与村级事务的讨论，是代表村民利益的议事性组织，其主要作用是上下沟通、利益表达、权力监督，它可以通过利益表达而改变村级权威性组织的各种方案，或者参与村级权威性组织的决策，但不能直接作出决定，也不具有最终同意权和否决权，然而其成员构成的独立性强。尽管如此，村民代表会议代表村民利益这一点是毋庸置疑的。要尽量促进村民代表会议通过各种利益传递、利益表达和利益诉求方式，间接实现村民对公共事务管理和公共利益整合的民主参与。
第三，通过机制创新强化村民代表会议的制约监督功能。通过介入村级权力互动过程，使村民代表会议成为乡村公共权力运作中重要的平衡性力量。村级治理是通过民主方式对乡村社会公共事务实施治理的过程，也即乡村社会公共权力的展开过程。在行使公共权力时要建立相应的组织，这些组织由于在权力体系中所处的地位不同，会形成不同的权力结构关系，而不同的权力结构关系对于公共权力的运作具有重要意义。村民代表会议就是介入村级公共权力中的重要力量，其主要成员能够通过掌握村庄政治经济社会文化资源，有效动员普通村民，在选举中利用他们在选民中的影响力决定谁能最终当选为村干部；在日常村级治理的事务中，他们可以站在村庄和村民立场上，在利益和权力的互动博弈中，与村党支部和村委会形成的均衡态势，为普通村民利益和村庄公共利益争取实现的机会；在参与村级治理过程中，他们可以利用其对村民的动员能力和广泛的村外联系，形成对村级权力运行的各种监督。一些地方的村民代表会议在处理村级公共事务的过程中，充分表现出其在乡村利益格局和权力格局中的重要作用，所通过的处理程序最大限度地保护了普通村民的利益能够被公平对待。
第四，创新村民代表管理机制。建立村民代表“罢免”“请辞”“激励”制度。对一些不能广泛听取群众意见、已失去广大村民信任或不宜再担任村民代表的，由本组1/5 以上村民提出要求“罢免”村民代表资格，可以启动“罢免”程序。对一些因身体或其他原因主动提出辞去村民代表资格，在征求本小组村民意见的基础上，召开村民代表会议予以通过。对一些履行职责较好的村民代表，以不同形式给予奖励，以激发村民代表履职尽责的积极性、主动性。
强化村务监督委员会的专门监督功能
健全村务监督委员会管理制度，奠定民主监督工作基础。制度是村务监督委员会赖以运行的支撑，是有效展开监督工作的基础。在村务监督委员会制度创新过程中，应充分注意制度的完整性和体系化。一是建立村务监督工作例会制度，要求每月召开一次村务监督情况工作例会，对重大村务进行评议、提出建议，对执行情况和结果进行审议；二是建立案例交流制度，乡（镇、街道）纪（工）委定期组织村监会主任进行工作交流，选取各村典型案例进行分析、讨论，使监督工作有经可取、有例可循；三是推行村民说事制度，每月固定日期作为村民说事日，组织村干部、村监会成员及联村干部和村民一起围绕村里大小事务进行讨论解决；四是建立村务监督两级会审制度，在村监会对村务进行日常审核的基础上，乡（镇、街道）纪（工）委适时召开村监会主任会议，对日常监督中存在的疑难问题进行集体会审；五是建立报告述职制度，实行村监会每半年或一年向村党组织和村民会议或村民代表会议报告工作制度，征求多方意见建议，接受评议。
组织评议会议，实现民主监督的经常化和程序化。经常化是民主监督成为习惯的要求，程序化是提高民主监督效率的必要条件。村民监督委员会要保持民主监督的持续性。由于农村的民主监督是一项长期的任务，村民监督委员会不仅监督村务大事，还要对村干部日常的工作和道德行为进行监督，在行为方式方面潜移默化地影响村干部和村民的民主习惯。因此，评议会议定期召开，民主监督活动要经常进行，民主监督活动的持续性也使农民经常的释放压力，农民的要求也会得到正常的表达。村民监督委员会要保证民主监督的程序性。村民监督委员会组织评议会议时应遵循以下程序规则：评议会议本身运行的程序性。程序化的民主评议就是以法律法规为依据，评议会议的立脚点、方式和方法都以党和国家的方针、政策、法律、法规为依据。评议会议要在程序的轨道上运行，按照法律和规则进行活动，如果程序化缺失，民主评议会议和民主监督就会杂乱无章，达不到监督的目的。
加强村务监督委员会委员的培训力度，力求“会监督”。优化选举办法。严格设置村务监督委员会成员的产生条件，通过科学设置多种前置条件，对选举办法及选举程序进行合理优化，在坚持民主原则的前提下，尽可能将政治素质高、主动性强的村民选举为村监委成员。一方面，村监委成员的产生要坚持通过村民大会进行直选，确保合法性，选举办法可采用公推差额直选，公推是为了确保党的领导，差额的是为了扩大选举范围，直选是为了民主公正。另一方面，村监委成员的选举过程中县、乡镇纪委要全程监督，坚决执行亲属回避制度。提高村监委成员素质和能力，突出村监委履职高效化。
强化教育培训，提高监督能力。一是培养法治素养，加强对《宪法》《村民委员会组织法》等法律法规以及中央、市县等部门针对农村自治和民主监督相关规定进行系统化的法律知识培训，包括村监委的职能作用、权责划定、监督程序等制度的掌握，增强村监委成员的依法履职能力；二是培养民主意识，开展村民自治、民主选举、民主监督、参政议政等内容的培训，提升村监委成员的民主意识；三是加强履职技能，除了对依法监督和依程序监督技能的培训，要开展如账务、审计和纪检监督等专业技能的培训，还有诸如调查取证、现代化办公等辅助技能的培训。引导村监委成员明确职责，掌握监督方法和技能，使其能监督和会监督。
注重村务监督委员会规范化建设，不断完善监督体系。一是创新村务决策监督模式，村委会对决策过程实行“五议决策法”，即所有村级重大事项必须通过党组织提议、“三委”会商议、党员大会审议、村民代表会议决议、群众评议的“五议”程序进行决策和实施，村务监督委员会全程监督实施。 二是创新村务监督手段，运用信息技术，用电子触摸屏将村集体“三资”情况及时公开，并将村务财务信息搬上电视荧屏，村民足不出户便可随时查看村集体“三资”情况。三是创新村务监督流程，推行“365”流程监督法，即村监会每月设立报账日、村民说事日和村情公告日3个固定日期。村财务、村公共资源交易项目和村干部廉情信息监督流程都设置6个环节，其中村财务监督需经过经手人签字、证明人签字、财务监督小组盖章、集体经济组织负责人签字、会计审核记账处报账、财务公开等6 个环节；村公共资源交易项目监督需经过工程项目的决策，招投标，工程质量、工期、工程验收，工程决算、审计，财务报账及工程信息公告等6个环节；村干部廉情信息监督则需经过收集民意、信息分析、开展调查、监督落实、通报反馈、结果运用等6个环节。村监会不直接参与具体村务决策、管理等过程，而是通过列席有关党务、村务或村“两委”联席会议，查阅有关档案资料，接受群众投诉，对村务决策、村务公开、村级财务、村级集体“三资”管理、村公共资源交易及村干部的廉情及德、能、勤、绩等进行监督，具体履行知情权、调查权、质询权、建议权和核对权5项工作职权，实现村务监督由事后监督向全程监督转变。四是严格按规定监督，突出村务监督内容标准化。围绕村务监督委员会“监督什么”“监督哪里”“怎么监督”等问题，加强村监会监督内容标准化建设，探索实行“十监督清单”制度，将村民最关心的决策程序、村务公开、工程项目、货币资金、债权债务、收支票据、资产资源、合同履约、干部报酬、印章印签等十项监督内容制成图表，将监督内容细化为更多项监督要点，体现在图表上。“十监督清单”简洁明了，便于村监会对照操作，实现流程化监督、标准化监督和精细化监督。
完善村务监督委员会的激励和惩戒制度，促进“愿监督”。建立公平公正的村务监督委员会奖罚制度，年终对村务监督委员会一年的履职情况进行考评，对履行监督到位的给予奖励，对履职监督不到位的建议村民代表大会给予罢免和调整，以鞭策落后和调动村务监督委员会成员履职的积极性。
一要加强制度激励，授予村务监督委员会必要的资源。如果缺乏有效的激励机制，村民可能导致监督机构怠于行使监督权。可以考虑优先设立竞选落败者为监督机构的候选人，并且村务监督机构的成员可以优先成为下届村委会候选人，这些人员组成的监督机构就有更大的动力进行监督，大大提高其监督的积极性。二要强化惩戒制度。对村务监督委员会人员不作为或因失职导致村级集体和村民利益造成较大损失的，要追究责任。村务监督委员会委员有拒绝盖章的权力，也不意味着他们能随意干涉村“两委”的日常工作。要使村务监督委员会做到参与不干预、献策不决策、做事不多事、监督不越位。
【本文作者为国家行政学院研究员、博导；本文系国家社科基金一般项目“乡村治理中民主监督的法理基础与运作机制研究”成果，项目编号：13BZZ019】
责编：赵博艺 / 栾大鹏