千里马常有，而伯乐不常有。中国特色社会主义进入新时代，广聚天下英才，需要构建适合中国实际的制度体系。
将国内需求作为外国人才引进导向
中国经济社会发展对外国人才的需求，必须紧密结合中国产业结构转型升级的历史趋势和未来方向。
从1970～2015年，中国产业结构的变化具有显著特点：第一产业国内生产总值所占的比例持续下降，从1970年的35.1%下降到2015年的9.2%；第二产业的比例没有呈现明显的上升或下降趋势，总体在40%～50%之间来回波动；第三产业的比例持续上升，从1970年的24.5%上升到2015年的49.7%。
产业结构的变化对就业结构有什么影响？从1978～2015年，中国就业结构的变化呈现显著特点：第一产业就业比例从1978年的70.5%大幅下降到2015年的28.4%；第二产业就业比例升幅明显，从1978年的17.3%上升到2015年的29.4%；第三产业就业比例从1978年的12.2%大幅上升到2015年的42.5%。
比较1978～2015年中国就业结构与产业结构，可以发现二者之间具有较大差异，说明劳动力在三大产业之间的流动还存在很多障碍。随着中国市场化改革的深入，清除阻碍劳动力顺畅流动的障碍，使就业结构与产业结构接近或者吻合，是中国就业结构未来发展的一个重要趋势。
第一、二、三产业的转型升级不可能强行转移劳动力，需要培育大量新型业态，创造大量就业岗位吸纳劳动力，而新型业态的创造需要大量高端创新人才。
那么中国高端创新人才的存量如何？我们以基础研究领域的高端创新人才——高被引研究者为例，比较中国与国外的差异。
2016年全球高被引研究者共有3266人次，占比最高的前5个国家依次为：美国47.3%、英国9.9%、德国5.7%、中国4.8%、澳大利亚3.6%。美国几乎在所有学科都处于压倒性优势，中国仅在工程和材料学科与美国人数相当。
中国实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略、知识产权战略，通过人力资源开发，推动就业结构调整，进而推动产业结构调整，最终实现经济社会可持续发展。因此，中国产业结构转型升级的关键是在全球范围内集聚大量高端创新人才，特别是“高精尖缺”人才，这就是中国引进外国人才的需求导向。
按照时间维度设计渐次递进的制度层次
怎样判断一个外国人是不是人才？一个外国人才是否符合国内需要？一个符合国内需要的外国人才能否发挥作用？这些都需要时间的不断检验。
从人才需求角度看，评价外国人才的主要标准是工作实绩，而工作实绩需要一定时间甚至很长时间的积累才能做出客观的评价；从外国人才角度看，外国人才能否适应工作环境？能否融入中国社会？也需要一定时间的工作和生活才能作出判断。因此，时间是评价人才的基本尺度，应该按照时间维度，构建具有明显层次的引进外国人才制度体系。
纵览当今世界引进外国人才的技术移民制度，可以发现各国的制度设计具有明显的时间层次，可以划分为短期工作和学习（包括工作签证、学生签证等）、永久居留、入籍三个明显的阶梯。申请人进行身份转换时，必须接受评估。
对照中国引进外国人才的制度规定，中国尚未形成完备的具有时间层次的制度体系。有些通道没有打通，有些通道虽然制定了相关规定，但是十分笼统，可操作性不强，特别是缺乏明确的从下一阶梯进入上一阶梯的条件、程序和操作办法。因此，我们要以外国人才在各时间阶梯的工作实绩和生活融入为重点，制定明确的工作绩效、经济能力、居住年限、年龄、品行、身体健康、对中国了解程度、汉语语言能力等方面的条件，明确申请和办理程序，使制度规定更具可操作性，使申请者有更明确的预期，通过一层层渐次递进的基于时间维度的制度设计，将中国需要的外国人才一步步筛选出来、引进来。
以法定规范确定人才引进主体的职责
当前，外国人才引进主体包括用人单位、中介机构等市场主体，其中中介机构既包括营利性质的企业，也包括非营利性质的社会团体。外国人才引进还涉及工作许可、签证、出入境、停居留、子女教育、科研项目申请等方面，因此外国人才引进的当事人还包括外专、外事、公安、教育、科技等政府主体。
在外国人才引进初期，为了加强人才引进力度，政府主体设立各种引才项目，直接从事引才工作。随着各地区各部门引才项目的普遍实施，为了提高工作效率，人才引进被列入政府工作考核目标。在此背景下，各地区各部门不惜出台重磅政策，给予特殊待遇，竞争异常激烈。一些外国人才多头联系、待价而沽，各地竞相抬高政策优惠幅度，造成地区之间的恶性竞争。
政府主体直接进行外国人才引进，对市场形成冲击和挤压。由于政府主体难以充分了解用人单位对外国人才的需求，通过政府项目引进的外国人才，难以真正满足用人单位的需求；同时，由于市场化程度不高，中介机构参与不足，用人单位也难以通过市场引进适合的外国人才。中介机构和用人单位的积极性不高，形成“政府热、企业冷”现象。
面向未来，用人单位、中介机构等市场主体的地位必须得到尊重，在市场主体愿意参与的引才领域，政府主体应该逐步撤出相关引才项目，重点加强对市场的监管。在政府服务中，必须明确或整合相同管理职责，让其由一个政府部门来承担，划清各个相关政府部门的职责边界。在确定外国人才引进的法律主体和规范主体行为的基础上，将外国人才引进纳入法治化轨道，推进法律主体和主体行为的法定化。建立法律、行政法规、部门规章等不同层面的法规体系，法律主要确定引进外国人才中的各类法律主体及其主要职责，行政法规主要规范各法律主体的行为，部门规章主要明确办事规则、细则和程序，形成一个不断细化、层层相依的引进外国人才法规体系。
引进外国人才需要一系列制度安排，只有紧密结合中国经济社会发展对外国人才的需求实际，以法律规范为基础建立渐次递进的人才选拔制度体系，才能使真正符合国内需要而又有留在中国意愿的外国人才，能够来得了、待得住、用得好、流得动。
（作者：柳学智，中国人事科学研究院副院长、研究员）
