党的十九大报告提出，要通过“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”，来打造共建共治共享的社会治理格局。可见，社会治理的精细化，是社会治理理念和方式的重要创新，也是社会治理的未来走向，它对于提升国家治理体系和治理能力现代化水平具有十分重要的意义。
社会治理精细化的内涵要义
什么是社会治理的精细化？学界虽早有讨论，但尚未形成统一认识。有学者从微观的角度来界定精细化，因而把专业化、标准化、多元化、最优化等精细化的外在特征作为其内涵的关键词；但也有学者认为微观视野无法把握治理精细化的真正内涵，应该转向宏观，从规范化、科学化和人性化的理念出发，这样才有可能理解社会治理的精细化。
在笔者看来，社会治理的精细化一方面需要遵循基本的理念，需要稳定的制度环境支撑，因而要有宏观的视野，但另一方面它又要落地，要能够付诸实践并具可操作性才有价值，因而也需要从微观着手，从治理的手段方式，策略技术等视角去理解，还需要从两者中间联结机制去研究，即所谓的中观机制。因此，对社会治理精细化内涵的科学把握，应该以宏观、中观和微观为视角，从社会治理的源头入手，从精细化原初涵义切入，以社会治理的目标即治理的现代化为导向去理解。
从词源上看，精细化最早使用在企业管理上，是一种以最大限度地减少管理所占用的资源和管理成本为主要目标的管理方式，通过对战略和目标进行分解、细化和落实，以管理责任的明确、落实来实现目标。20世纪80年代，随着新公共管理运动的兴起，有学者开始把企业管理中精细化管理的理念和思想引入到政府管理中来，试图改变传统的粗放式行政管理方式，并提出：政府管理应该以绩效管理为导向，在管理的模式上更加注重规范性、专业性和技术性，在方式上通过市场化、服务外包等来提高管理效率。当然，社会治理最初是从社会建设、社会管理演化过来的。我们知道，早前的社会管理偏向“单向管制”，主体与客体间因缺乏良性平等互动而难以达到预期的管理效果，从而迫使我们对主体的价值与绩效进行再定位，这就有了社会治理概念的出炉。
一般而言，社会治理强调主体与客体间的“双向互促”，立足于“以人为本”，强调人的价值、尊严，对人的尊重，民众的共同参与，并倚重主体的服务导向，与此同时，也注重取得一定的绩效。而社会治理精细化则是在社会治理的基础上进一步拓展和延伸，注入了治理现代化的内容，并通过社会治理的精细化来构建共建共享共治的社会治理格局，实现治理现代化的目标。
可见，社会治理的精细化，并不是一种简单的技术治理，而是涵括了宏观制度、中观机制和微观实践等多层面的内容。有鉴于此，笔者认为，社会治理的精细化是指以包容性的制度安排为指引，以“以人为本”为原则，以共享发展与公共服务为基本理念，在法治框架下形成多元主体共治的格局，通过协商民主机制的平台，借助于现代化的治理工具和手段，来提高治理绩效的社会治理的过程。
基于此，为正确理解社会治理精细化，需要把握四个关键环节：一是制度安排具有包容性，即既要体现法治的原则，又要有包容、妥协和宽容的品质。法治的基本原则框定了包括政府在内各个治理主体的行为方式及行动边界，而包容的精神要求不同组织都能有制度化的诉求表达渠道，并允许不同表达意见的存在；二是治理主体多元化。在现代的治理体系中，一般要求治理主体多中心，不主张政府大包大揽，除政府外，社会组织、个体等社会力量都应有机会平等地参与到治理过程中去；三是协商民主机制，现代化治理体系应该建立在平等协商基础之上，精细化治理首先应该是民主化治理，要求在治理过程中主体与客体间，或主体内部之间存在平等对话协商机制，彼此能够通过协商、意见的充分表达来达成共识；四是治理方式、手段的现代化、专业化和人性化。在治理过程中，能够利用现代治理理念，借助于大数据、智能化等现代化的手段方式，始终饱含人文关怀情怀并贯穿于治理过程，进而来提高治理的绩效。
社会治理精细化与国家治理现代化的逻辑关联
国家治理现代化包括国家治理体系和国家治理能力的现代化，习近平总书记指出，国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是党的领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；而国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。换言之，国家治理体系的现代化意味着治理所涉及的制度、体制机制以及各个要素之间相互影响、相互支撑，进而构成一个完整的、逻辑化与系统化的整体。治理体系的现代化要求国家治理的组织结构科学，体制机制健全，符合现代化要求；而国家治理能力的现代化则要求治理主体的素质以及治理技艺达到非常高的水平，并具备娴熟地运用它来推进治理的过程。可见，国家治理的现代化要求治理主体的多元化，治理结构的网络化，治理制度的法治化和治理技术的现代化。
由此可知，治理精细化与治理现代化之间存在着内在的理论关联，并形成了一个严密的逻辑体系。以下进一步展开阐释：
社会治理精细化是国家治理现代化的重要内容和基本要求。如前所述，技术化不等同于精细化，社会治理精细化不是简单追求治理的技术化，而是要形成一个内涵丰富、有着多层次要求的整体。比如，社会治理要求治理主体的多元化，即要求政府、社会和市场等都能够成为治理的主体，这既是社会治理精细化的前提，也是国家治理现代化的要求。因为国家治理的领域广阔而复杂，需要多主体的密切配合方可实现。同时，社会治理过程中协商民主运行机制的构建，也是国家治理体系的内在要求，为国家治理现代化奠定基础。因为各主体间以及主体与客体间的协商民主机制，有助于促进各个主体在治理过程共识的达成，养成包容、和谐的民主品质，而这些正是国家治理现代化必不可少的要素。另外，社会治理精细化要求民众的积极参与，这既是国家治理现代化的重要标志，也是其向前发展的动力。民众的参与不仅有利于推动治理体系结构的优化，同时也能提升治理者的素质，进而提升其治理能力。当然，社会治理手段的专业化、信息化和技术化是国家治理现代化的保证，它不仅有利于丰富治理内容，提升其执行的能力，而且对于提高治理的效能发挥着重要的作用。
社会治理精细化的目标就是实现国家治理的现代化。社会治理精细化是手段，其目的就是为了通过它来实现国家治理的现代化，因而，两者之间具有手段与目的之间内在统一的关系。
从宏观的角度来看，社会治理精细化需要良好的制度环境和政府职能的转变，因而，政府职能转变和社会治理转型是实现国家治理现代化的重要前提。显然，政府职能的转变要求政府从传统管理者的角色中解放出来，向服务者角色转变。而一个服务型的政府，需要有清晰的权力边界，明确自身的角色定位，能够准确处理其与社会及市场的关系。不仅如此，国家治理的现代化，要求政府不仅有高效的行政效率，而且更加注重公共服务的职能，增进社会公共福祉，满足群众的多元化利益需求。因此，从这个意义上可以看出，要实现社会治理精细化和国家治理的现代化，前提是有一个高效、廉洁、精简、服务的政府。实践证明，一个治理现代化的国家，一定是一个治理精细化的国家，也一定有一个注重以人为本，倡导服务为先、有限的、责任和高效的政府。
国家治理现代化的要素框定了社会治理精细化的走向。国家治理现代化的基本要素包括：制度化、法治化、民主化、信息化和市场化。这些要素也正是社会治理精细化所涵括的基本要素。
治理精细化是制度化的治理，只有建立在有序的制度框架下，才有可能追求精细，追求细节，因此，制度为精细的实施提供了可能。治理精细化也是法治化治理，只有遵循法律，才会有治理的标准化和规范化。因此，法治为精细的实施提供了保障。治理精细化同时也是民主化治理，民主价值和品质不仅为精细化实施提供了土壤，而且能够提高治理过程中的协调能力。当然，治理精细化需要信息化和市场化的支撑，信息化为治理精细化提供了信息和技术的支持，而市场化则是治理资源优化的保证。可见，从要素来看，国家治理现代化与社会治理精细化具有内在的关联性。
总之，社会治理精细化与国家治理现代化在制度、内容与要素等方面有着内在的关联。基于此，笔者认为社会治理精细化是实现国家治理现代化的重要途径。
社会治理精细化何以实现
如何通过社会治理精细化来实现国家治理现代化？其实，已有许多学者讨论过这个话题，并提出自己的看法。在笔者看来，想要通过社会治理精细化来实现国家治理现代化，需要满足三个基本条件：一是在宏观上，要具备必要的制度环境，即国家要有主动的制度供给和顶层设计，并为实现这一目标配备相应的政策体系和制度框架；二是在中观层面，有联结宏观制度与微观实践的体制机制，能够为多元主体间的共识性观念达成与共同参与提供平台；三是在微观层面，具备必要的专业技术，信息化、大数据等能运用到治理环节中，并为治理全过程提供必要的保障。
从制度层面来看，需要有相应的顶层制度设计
要实现治理精细化需要有基本的法治制度框架，以确保治理的过程始终在法律的框架下运行。十八届五中全会、党的十九大均提出了要通过社会治理精细化来实现治理现代化的战略构想，可以说，国家已有主动的制度供给，但要转化为现实，还需要一系列的政策体系和相应的法律制度框架，方可落地。
这些制度安排应该包括以下四方面：一是治理主体多元化的制度安排，要求在制度上确定政府的角色定位，政府、社会和市场边界；二是政府公共服务职能的科学定位，并围绕社会治理精细化，使其在公共需求、公平配置和民主预算等方面履行其职责，具有对政府行为刚性约束制度，倾向于民生工程的公共财政制度；三是构建共建共享共治的社会治理格局，形成三位一体、相互支撑的统一整体，以指导社会治理向现代化方向发展；四是构建公平的、城乡一体的社会保障体系制度，为社会治理精细化迈向治理的现代化奠定基础。
进一步分析，治理主体的多元化主要是承认政府、社会和市场在社会治理中的地位，并为其提供能够发挥积极作用所必要的制度环境。客观地说，当前中国社会治理的多元主体格局尚未形成，多数情况下仍然是由政府充当社会治理过程中的“排头兵”，而社会力量的介入又缺乏制度化的渠道，难以与政府形成合作共治的治理格局，其最后结果往往是政府疲于奔命，不自觉地变成了万能政府，群众不管遇到的大事小事，都习惯性的找政府来解决。这样，不仅增加了政府的负担，治理的效果也不尽如人意。在当前中国的基层治理中，到处可以见到这种现象。因此，多元化的主体的治理格局形成，需要确定性的制度安排，政府、社会和市场才能够发挥它们各自应有的作用。
与此同时，政府的公共服务职能转型也需要有制度化的保障，其中关键的是：政府要转变观念，要限定其公共权力的边界。要知道，一个无限的政府，既难以转变观念，也不可能实现政府职能的真正转型。当然，政府职能转型并非当下才提出，大家也清楚公共服务才是政府的主要职能，但为什么目标如此难以实现？一个很重要的原因就是政府的权力没有得到有效控制，政府的权力也没有适当下放，因而，政府职能转型只能停留在理论层面，而边界不清楚，共建共享共治的社会治理格局也就成了一句空话。政府与社会职责不清，难以激发群众参与公共事务和进行自主管理的积极性，也难以促成政府与社会之间的“双向互动”，因而也就难以形成良性的社会治理格局。对此，地方政府应该抓住契机，通过转变观念，下放权力，在法律的框架下确定自身的行动边界，吸纳多元主体的参与，形成共建共治共享的治理格局。
从体制机制来看，需要构建协商民主机制
治理精细化，不仅需要良好的制度环境，同时还需要一套科学有效的机制，以确保这些制度能够运行，这就是协商民主机制。
社会治理精细化的实践是一个复杂、系统的过程，牵涉到人、财、物等多方面的要素。从治理结构来看，社会治理精细化需要多元化的主体参与，如何保证多元主体参与的效率？这就需要一套协商民主的机制，它应是由一整套的规则、程序和规范化的要素构成的运行机制，是能够保证公民的平等参与，透明充分的讨论协商，在包容、和谐的气氛中达成共识的一套机制。因此，协商民主机制能够尽最大可能地促成各个主体间求同存异，最大程度地整合社会治理资源，以此节约管理成本，实现治理绩效的提升。比如，在社会治理过程中，常常涉及到政府、社会组织和民众的职责和权限的划分，通过协商民主的机制，能够使得他们形成良性的互动，激发各自的积极性，并促成各个主体的共同参与。
从治理过程来看，社会治理精细化既要贯彻“以人为本”的原则，又要倡导共享发展、公共服务的理念，因此，需要建立协商民主的机制，促使人们在协商中把握原则，贯彻理念。在传统的治理中，由于普通民众缺乏话语权，没有充分表达意见的渠道和平台，其诉求难以转换成输出压力，因而，使得治理偏离了现代化的目标，也难以实现治理的精细化。治理的精细化是一个协同的治理过程，不仅需要各个主体的协同配合，还需要在分工、组织等方面形成一套被广为接受、认同的机制，方可实现。比如，以精准扶贫为例，传统扶贫是政府主导，政策由上自下传递，通过“压力管制”的行政管理体制执行，其结果是，政府付出了很大的努力，可群众不一定认账，效果大打折扣。在同样制度安排情况下，如果引入了协商民主机制，则可能会出现另一番景象：仍然是政府牵头，但社会组织和群众积极参与，在充分征求了群众意见的基础上，通过协商形成政策执行的共识，多方的互动与支持，推进治理的现代化进程。
另外，治理的精细化手段和方式，也离不开协商民主机制的保障。如前所述，从工具层面，治理的精细化需要充分利用现代化信息技术，遵循规范化、程序化的科层体系，来实现精细化的操作。科学的现代化企业管理制度需要一个民主的机制，社会治理的精细化和国家治理的现代化同样需要一个协商民主的机制。
当然，协商民主机制的构建，一是要在地方建立区、街道、社区一体化的民意反馈渠道和民生互动平台，建立起民意收集、民生反映、协作化办公等创新机制，促进政府治理和社会协同、群众参与的良性互动；二是建立社会管理的自我管理、自我服务的机制，以弥补超出于政府治理之外的社会治理的领域，通过自我治理来构建精细化的治理网络；三是建立信息的公开透明、反馈机制，促进主体间的“双向互促”的落地，通过民主协商，解决矛盾和纠纷，形成共识。
从微观的操作层面，需要借助于现代信息技术手段
在实践方面，治理精细化需要利用信息化、智能化，实现精细化。现代社会已经进入了一个信息化、网络化和智能化的时代，新兴的技术已经融入到人们日常生活的各个方面，也给传统的治理模式带来了前所未有的压力。诸如网格化治理、目标责任制等传统手段已经难以符合社会的需要，也难以实现精细化治理的目标。因此，精细化需要信息化、智能化，并借助于现代网络技术来推进治理的现代化。
我们可以通过以下三方面实现信息化、智能化助推社会治理精细化和国家治理现代化：
首先，加快信息化建设，推动各个部门间信息开放、信息共享的进程，打破信息的碎片化现象。治理的精细化需要有充分的信息开放和共享，然而，当前信息化建设相对滞后，且部门间的信息开放程度较为有限，难以形成有效的共享机制，从而影响了治理的效果。比如，民政部门难以从扶贫系统获取相关信息，同样，扶贫系统也难以从民政部门查找需要的信息，这样，不仅增加了治理的成本，也降低了治理的效率，不利于提供治理的精细化和现代化。
其次，推动治理的专业化、规范化和标准化建设，通过提高服务水平来实现治理的精细化。治理精细化的落脚点是满足民众的需要，而民众希望公共服务的供给者能够提供更为专业化、标准化和规范化的服务，因此，治理精细化从操作层面，需要服务的精益求精，服务的专业性。比如，民众对医疗的需求，就希望能够享受到不分地域，不分城乡，均等化、标准化和专业化的服务，因此，提高治理的精细化水平，就是要从这些细节入手，在标准化、规范化等方面做文章。唯此，才有可能实现治理的现代化。
最后，要充分利用当前的大数据平台，来提高精细化的水平，利用智能技术，提高治理的现代化水平。
总之，社会治理精细化的实现是一个系统工程，需要从宏观、中观和微观三个层次去分析。我们所追求的精细化不完全等同于技术化，而是需要从制度设计、机制构建和实践操作等层面着手。当然，推进社会治理精细化，其目标是为了实现国家治理的现代化。因此，社会治理精细化是国家治理现代化的重要途径和组成部分，而国家治理现代化是社会治理精细化的最终归宿。我们要把社会治理精细化的过程放到一个长时段的背景下来思考，只有这样，才能找到其正确的定位。
【本文作者为南昌大学公共管理学院教授，本文系国家社会科学基金项目“包容性治理研究”研究成果，项目编号：016BSH012】
责编：李 懿 / 贺胜兰