精细化是个管理概念，其基本含义是管理制度、方法、过程的细化，细化工作流程中的各环节和各个岗位，要求每个环节和岗位都实现无缝衔接，全部管理过程实现规范化操作。管理过程中的管理者和管理对象界限明晰，其精细化是以改进管理效果为出发点的。治理的含义比管理广泛，就精细化而言，至少包括管理精细化和服务精细化。服务的精细化是以改进服务质量为出发点，以服务对象的感受为评价标准。从这个意义上讲，治理的精细化要以社会最基本的单元——“人”为出发点。以人为本的治理精细化需要注意三个方面。
管理的精细化要以方便管理对象为导向
管理精细化的标志是制度的细密、流程的严密、标准的严格，其特点是见物不见人。如果只强调这个方面，则可能把精细化作为约束人的手段，这种精细化充其量是管理的现代化，而不是治理的现代化。以管理对象为导向的精细化应该具有适应性，能够针对不同的管理对象、不同的时间出现的不同的事项，进行差别化的管理。以管理对象为导向的精细化还应该具有韧性，能够在已有的行政系统里解决多种多样千差万别的管理问题。比如，新一届政府为了提高行政管理效率，提出民众到政府部门办事“最多跑一次”的承诺。“最多跑一次”的实现需要行政管理流程上的压缩和部门间的衔接，流程发生在同一个部门内部，压缩起来容易；部门间的衔接跨越不同部门，涉及不同部门的权限，涉及不同的执法依据，协调起来较为困难。治理的精细化在管理方面的一个重要要求是部门间的横向协调水平必须得到提高，使得即使政府规模不扩大，通过提高政府的整体性功能，也可以提高行政效率。
服务的精细化以为群众生活及办事增便利为目标
为群众生活及办事增便利要从两个方面入手。第一是“便民”，政府主动做“减法”，减少行政审批，简化办事环节和手续；优化公共服务流程，加快办事速度，为群众提供优质的服务。目前，有的地方政府公开公共服务事项目录，各部门编制公共服务指南，建设政务服务网、政务大厅等平台等，是服务精细化的有益的尝试。政府主动清理各类“奇葩”证明，简化以往的繁琐手续，也是实现行政便利化的重要举措。
第二是“惠民”，政府主动提供服务，“送政上门”。政府的公共服务从服务对象的需求出发，根据群众的需要，实行“订制服务”。因此，“惠民”不是指为群众提供简单的福利，而是要提供覆盖全体居民的、针对不同人群需要的不同的公共服务。这是一种真正的精细化服务，做到这一点特别需要借助智能化手段，即互联网、移动通讯、云技术、大数据等手段，以此实时了解居民差别化的需求，并及时作出反应，提供相应的服务。引入智能化手段的另一个好处是可以明显节约公共资源，降低公共服务的成本。服务的成本达到群众可以承受的水平以后，公共服务的可及性明显提高。
这方面的一个范例是我国“精准扶贫”。扶贫工作在我国持续了多年，但是长期面临着效果不明显的问题，其原因在于原有的方式过于“粗放”，只是简单的“输血”，针对性不够。在全面建成小康社会的过程中，习近平总书记提出扶贫工作的“精准化”要求，即扶贫的“对象要精准、项目安排要精准、资金使用要精准、措施到位要精准、因村派人要精准、脱贫成效要精准”。
首先，采取一对一的工作方式，干部与贫困户结对子，结对子的工作目标不是让贫困户一时脱贫，而是便于长期扶植，确保其脱贫效果的可持续性。其次，方式多样“一人一策”，针对不同的贫困原因，以贫困户自身的能力和条件为依据，采取不同的扶贫方式，确保其能够依靠自己的能力脱贫。第三，立足于使贫困户稳定就业，能够有稳定的收入，帮助贫困户具有“造血”的能力。精准扶贫是我国新时期提供公共服务的一项创举，也是治理精细化的一个典范。
治理的精细化需要“共治”的理念
治理与管理的区别之一是治理需要多方参与，其实质是一个“共治”的过程。治理也是一个各相关方利益协调，并最终达成共识的过程。党的十八届五中全会提出五大发展理念，治理契合了其中的“共享”精神，即坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。按照这个发展理念，治理精细化不能仅满足于制度和流程的细化，而是应该以全体人民在发展中有更多获得感为目标。党的十九大提出的建立“共建、共治、共享”的社会治理格局，说明治理的精细化不是政府“自说自话”“单打独斗”，而是需要被治理对象的参与，需要动员社会各方面的力量，借助新的手段。
【本文作者为南开大学周恩来政府管理学院教授】
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