美国是世界上最著名的“民主”国家，民众的“控枪”意愿却难以实现
2018年3月24日，美国各地举行了大规模的“控枪大游行”。据CNN报道，仅华盛顿市的游行人数就达到八十万。游行者们举着各种自制的标语牌，高呼口号，要求加强枪支管控。看到这些震撼的画面，听到这么强大的呼声，人们不禁要问：在美国禁枪为何这么难？美国是世界上最著名的“民主”国家，民众的意愿为何不能实现？然而，事情并非这么简单。
美国的枪多是世人皆知的。美国人手中大概有三亿支枪，平均人手一枪。在枪多的地方，涉枪案件的数量自然就多。美国每年发生的各类涉枪案件多达数百万，包括一些发生在校园等公共场所的恶性枪击事件。毫无疑问，枪支管理不严是枪多与枪案多的直接原因。但是，加强枪支管理在美国步履维艰。
意见严重分化，“禁枪派”与“拥枪派”力量旗鼓相当
在这个问题上，美国人的意见严重分化，而且观点众多。如果大致把民众划分为“禁枪派”与“拥枪派”，那么双方的力量旗鼓相当。
全美步枪协会是“拥枪派”的中坚力量。该协会成立于1871年，现有大约三百万会员，包括一些政治家，如前总统小布什。该协会强调公民持有枪支是联邦宪法第二修正案赋予公民的一项基本权利，并宣称要坚决反对国会通过任何限制枪支买卖的法律。全美步枪协会不仅代表了枪支持有者的利益，也代表了武器生产商和销售商的利益。
一般来说，执法机关和司法界人士都主张加强枪支管理。例如，全美警长协会及各州的警长协会就是“禁枪派”的主要力量。他们认为，虽然枪支可以作为公民自卫的手段，但是在现实生活中，枪支更多地被用作犯罪的工具。因此，要想加强社会治安，必须加强对枪支的管理。不过，“拥枪派”的人不同意这种观点。他们认为，正因为社会中暴力犯罪猖獗，公民才需要用枪支来保卫自己。
涉及不同利益集团，总统提出的方案也未必能得到国会认可
民间众说纷纭，政府也争论不休。早在1993年，美国总统克林顿就提出了“严格枪支管理和加强警察力量”的打击犯罪计划。然而，在美国的政治体制下，这些涉及不同利益集团的事情往往是说起来容易做起来难，总统提出的方案未必能得到国会的认可。克林顿的计划就成了国会中两党斗争的牺牲品。此外，美国的司法系统也可以推翻行政机关和立法机关的决定，而这也为枪支管理增加了障碍。例如，美国国会在1990年颁布了《校区禁枪法》，规定市民不得在离校园1000英尺的范围内携带枪支；后来又在1994年颁布了《学校禁枪法》，规定任何带枪进入学校的学生都将被勒令停学一年。但是美国联邦最高法院在1995年4月的一项裁决中宣布《校区禁枪法》违宪——违反了宪法赋予美国公民的自由和权利。这显然是对美国“禁枪派”的一个打击。
最近，美国有人呼吁就枪支管控问题举行全民公投，但是并未得到广泛的响应。美国人已经习惯于由国会通过法律来决定国家大事。哈佛大学的美国历史学家伯纳德·贝林教授曾经指出，让普通民众参与国家的政治决策是不合适的，因为将广大疆域上的裁缝、修鞋匠、种地农夫还有牧羊人全都集中起来，并且还期望他们能够处理和解决一国之中最为重要的问题，这并不合理，一定会影响政府运行的效率。因此，美国的建国者就选择了“精英民主”的模式。
大众民主与精英民主
大众民主与精英民主是民主概念的一对范畴。所谓“大众民主”，就是由一个国家或地区的全体或大多数人直接参与的民主运作。大众民主又被称为直接民主（其实二者并非尽同），就是由全体人民按照“多数决定”的原则直接决定国家大事，譬如一些国家或地区在面临重大决策问题时举行的“全民公投”。法国人具有民主传统，因此常采取全民公投的方式解决有争议的问题。例如，1962年10月，法国人民通过全民公投的方式确立了总统普选制。英国虽然是君主立宪制国家，但是也会举行全民公投。例如，2016年6月23日，英国就其是否脱离欧盟的问题举行了全民公投，结果是赞成脱欧的人超过半数，其票数占52%。
所谓“精英民主”，则是由一个国家或地区的少数精英代表人民决定国家大事。这是当今世界上民主国家的基本模式，可以称为“精英代议制”。在这种模式下，人民代表或精英的选任是保障民主的关键，而人民代表或精英的选举也是民主运作的基本形式。于是，人们就容易把选举与民主混为一谈，认为民主就是选举，就是“一人一票”。其实，选举并不等于民主，选举只是实现民主的手段或保障。直接选举仍然属于精英民主的范畴，仍然是由少数人代表人民去决定国家大事。不过，直接选举可以让大众直接选任人民的代表，因而能够强化这些代表对大众的责任感并有助于人民利益的保障。
用通俗的话讲，民主是大众的事儿，但是小众的活儿。小众要实现大众的意愿。那么，如何让小众做好大众的事儿？如何保证这些政治精英坚守“以民为主”？这正是民主制度要解答的问题。显然，美国民主制度没有解决这个问题。
（作者为中国人民大学教授、中国行为法学会副会长）
