【摘要】农村集体产权治理一直是农村基层工作重点，随着农村经济放缓，集体产权流转增多、劳动力大量流失，集体产权治理难题更加突出。突破治理困局需对基层权力主体进行调整，完善农村“三权”分置与整合效应，实现多元共治，加速农村基层社会治理转型。
【关键词】农村 集体产权 治理困境 破解途径 【中图分类号】F3 【文献标识码】A
农村集体产权管理一直是我国地方政府与村委会之间主要矛盾分歧根源，制约了地方农村建设和经济发展。为促进农村经济发展，需要彻底解决农村集体产权纠纷困局，为新一轮农村经济改革提供契机。
破解“农村集体产权”治理困局是农村经济改革的首要条件
随着农村剩余劳动力大量进城务工，土地流转不断增多，原有的农村土地政策缺乏对土地流转法律保护，使农村土地使用权、承包权、经营权三者间缺乏详细有效的法律保障，导致土地承包流转纠纷时有发生，农村集体产权制度亟待改革。2016年，中央下发的完善农村“三权”分置办法意见，要求不断完善三权分置，通过落实集体所有、稳定农户承包、放开土地经营权，发挥“三权”独立和整合效应，理清层次，进一步细化农村土地承包权、经营权，在保护农民产权收益基础上，确保农户与集体土地承包关系长期不变。
农地流转治理涉及集体产权、农民土地承包经营权，为防止土地兼并加大农村贫富差距，原土地政策规定农户不能转包集体土地。但随着农村人口大量流失，产权制度早已不适用当下农村经济发展。农村集体产权治理就是为了解决盘活土地闲置这一现实问题，以市场化形式转让土地经营权，发挥市场调节作用。通过合理利用农村土地、劳动、生产资源配比，不断提高土地产出率，全面提升农村经济竞争力和农民生活水平。按照新“三权”管理办法，放宽土地经营权，有助于农地规模开发经营、提高农地产出比效益。
农村集体产权治理中增加对农村土地承包经营流转支持，就是想通过土地流转增加农民集体产权收益，以市场化经营解决人地分离矛盾。农村土地一直是农民生活经济收入的保障来源，随着国家发展社会格局改变，农地产权已难以应对农民生活、医疗、养老需求，原有农村集体产权严重制约农村土地经济效益功能，对农村集体产权治理刻不容缓。在市场经济协调下，大量农村剩余劳动力外出务工，常年游走于城乡之间，受收入制约，大部分农民工无法在城市定居，而农村有限的土地无法满足其生活需求。农村集体产权改革的目标就是要盘活农村集体资产，使农民“三权”实现“三变”。以“资金变股金、农民变股东、资源变资产”形式激活农村现有资源市场，以保障农民持续有效增加收入，同时加大对农村基础设施建设投资，完善农村公共设施。从基础设施上缩小城乡差别，吸引农民回流发展，有效提高农村基础治理效能。
农村集体产权治理的现实困境
农村基层管理能力减弱。农村体制改革自改革开放之初至今不断调整从未间断，但整体框架管理格局依旧，乡镇主导与农民自治权管理之争矛盾依旧没有得到有效缓解。近年来随着税费改革、农村人口流失加剧，导致参与村委会公共事务人员大幅减少，基层政府对村委会控制影响加剧，村民自治组织行政化趋势增强，农民参与民主选举、决策、监督意愿减弱。一些农村村委会难召开，村委选举竞争激烈，村务缺乏透明度，自治权与行政权存在冲突。这些治理乱象导致村民社区自治受外来力量影响经常变动缺位，基层集体利益治理陷入困境。在上层行政力量对农村基层组织控制力增强情况下，村民组织自治陷入被动，减弱了基层治理效果。
农村基层对集体产权缺乏有效管控。集体产权的存在意义在于能够为农村人口生活提供根本保障，但这种保障并未在实际生活中体现，更缺乏法律维护，往往仅存在观念和名义上过于模糊空洞。这种产权模糊为乡镇政府介入村民议事提供契机，有意识地挤压村民组织自主空间，分散减弱了农民组织自身对集体产权影响。虽然随着社会发展农民对民主、财产保护意识增强，但由于国家对农村集体产权隐性控制状况仍存在，集体产权空洞化现象仍未从根本改变，农村集体产权效率增长缓慢，导致农村集体产权治理产生停滞和萎缩现象。
农村集体产权治理困局如何破解
对农村集体产权进行重新定位。有效解决农村集体产权治理难题，首先要对原本模糊的集体产权进行清晰定位，理顺集体产权多元主体利益分配，减少产权结构内部矛盾摩擦，构建完善集体产权治理结构。当前我国早已完成以工业为主的社会经济体制改革，城乡经济反差较大，为加快新农村建设激发农村经济活力，国家进一步放宽了对农村集体产权控制。主要体现在农村集体产权中的土地承包权和经营权进行解绑分离，土地经营权可通过市场经济调控进行流转以增加经济价值，对农村集体产权重新定位确权到户，降低地方乡镇政府对农村集体产权干预。农村集体产权的重新定位有效解决当前农村集体产权出现的诸多问题矛盾，对解决土地纠纷具有重要意义，使农村基层社会权利结构更趋合理。
积极推动农民民主权利意识。当前农村人地分离、空巢老龄化日趋严重，农村人口大量流向城市，这种现状加剧了本由村民自治的农村集体产权，被村委会少数人接管。在新一轮农村集体产权改革中，要增加农民产权意识，激发农民保护、参与村组公共活动热情，从根本上改变农村集体产权治理。通过走市场化道路，细化农村集体产权中承包、经营权，更加规范农村土地产权流转力度，增加农民在产权上的收益，吸引有能力在农村创业发展的农民人才回归。农村人才回流有助于参与农村公共事务和民主决策，增加农民民主参政意识，有助于农村集体产权新政被村民接受尽快落实，使农村集体产权划定更加明晰化，有助于破解农村集体产权治理困局。
推动地方政府职能由管理型向服务型转变。地方政府在新一轮产权变革之前，多以管理者身份介入农村集体产权治理，随着农村集体产权由原来农户间流转转变为企业和农户，集体产权规模流转加大，地方政府往往以中间人身份介入，出于引资和政绩考虑，政府部门在集体产权流转中往往偏袒企业，或对土地流转资金进行截留、挪用，或无视流转双方承包合同随意变更，造成农民合法权益受到侵害。农村集体产权治理目的就是为了让集体资源变资产，维护、增加农民财产收益，因此政府要在农村集体财产流转过程中承担更多责任和义务，切实履行服务职能，这需要地方政府转变管理思维，注重服务意识，积极为企业和农户搭建集体产权流转交易平台，建立公正合法流转规则、机制，将政府由传统管理职能向现代服务职能转变。
建立集体产权“多元共治”治理机制。集体产权变革之前，农村长期实施地方行政单向对集体产权一元化治理模式，农民利益得不到有效保护。集体产权变革之后，农民切实感受到承包与经济价值的密切关系，民主权利意识增强。集体产权中土地、山林等使用权流转对象发生改变，众多非本村业户作为产权经营成为利益相关方进入村屯内部，作为集体产权相关方有了对村屯集体产权重大事项参与要求，给村庄经济事务带来新的变数和压力。基础乡镇政府对增多的农村集体产权事务早已力不从心，农村事关集体事务面临更大压力。为破解农村集体产权治理困局，要实施“政经分开”剥离“两委”对集体资产管理职能，由村集体组织主管，最终形成基层政府、村委会、村民、产权经营组织和个人多元治理下的农村集体产权新格局，以此深化农村集体产权改革，加速农村基层社会治理转型。
（作者分别为武汉大学健康学院讲师；武汉大学健康学院教授）
【参考文献】
①吴光毅、胡尊让：《试论农地流转背景下乡村治理的优化》，《西北农林科技大学学报（社会科学版）》，2016年第1期。
②王征兵：《论新型农业经营体系》，《理论探索》，2016年第1期。
③姜玉欣、王忠武：《我国乡村治理的趋势、问题及其破解路径》，《理论学刊》，2016年第6期。
责编/张蕾 美编/杨玲玲
