【摘要】推进农村治理法治化进程，是全面建设社会主义法治国家的基本要求。当前，我国农村治理法治化还存在诸多问题，需要通过整合资源、创新民主机制以及提升村干部法律意识来实现农村治理法治化。
【关键词】农村治理 法治化 基层治理
【中图分类号】C916 【文献标识码】A
农村治理法治化面临的困境
第一，农村治理难以取得预期的法律效果。在我国社会治理体系中，政府扮演着主导性的角色，政府主导的社会治理体系可以凸显社会治理的公共性、权威性。对于乡镇基层政府而言，社会治理表面上是以促进地方经济社会发展为目标，实际上是以维护基层社会稳定为首要任务。随着经济社会的发展，农民经济收入增加，权利意识觉醒，对乡镇政府的期望值越来越高。自从税费改革之后，乡镇政府征税、征粮等任务不断弱化甚至消除，但公共服务职能却逐渐增强，乡镇政府面临着由管制型政府向服务型政府的过渡。面对农村社会的各种利益冲突，乡镇政府在社会治理过程中难以按照法律的要求办事。在国家立法与乡村习惯相冲突时，如果政府严格执法，则可能会引发社会矛盾；如果政府为了维护稳定而罔顾法律，法治的权威则会丧失，无益于社会矛盾的解决。村委会作为基层社会的自治组织，应在农民与乡镇政府之间承担缓冲的角色。当法律权威得到维护，社会矛盾就能够较为顺利地解决；当法律权威被乡镇政府破坏，农民诉求难以得到满足，基层社会治理也就难以取得法律预期的实效。
第二，基层司法公信力不足，导致法律权威在农村缺位。从法理上看，司法作为权利救济的最后一道防线，是极为重要的。如果司法这个最后防线被破坏，司法权威不具公信力，法律就可能会沦为一纸空文，那么在社会治理过程中，农民就无法通过司法途径维护自己的权利。在农村社会治理中，纠纷解决是永恒的主题，农民通常按照习俗、习惯来讲“理”，在信息不发达的时代，这种“理”是维系农村社会稳定的重要规则。当法官按照法律的要求作出裁判，但责任分担、证据认定等与农民所讲的“理”不符时，农民就难以理解现代司法规则。很多农民在遇到纠纷或矛盾时，通常不愿意寻求司法救济，除了成本高之外，还由于对现代法律规则的不了解，甚至是畏惧。实际上，农民这种畏惧心理的存在，很大程度上是对现代司法公信力的怀疑。
第三，村级组织权力运行不规范，弱化村级治理权威。村委会是自治组织，村委会人员是由村民直接选举而产生的，理应按照农民的意愿和要求行使权力，促进村民自治体系的形成。但在农村人口流动的大背景下，村级民主治理只是一个虚幻的想象，农民参与的意愿较弱，村级自治权力难以实施监督。近些年来，尽管以村民代表间接参与村级社会治理的形式取得了一定的成效，农民权利意识也逐渐形成，但一些村民代表通常与村里宗族势力紧密相连，对村级选举和决策产生影响，极大地弱化了村级治理的权威。
制约农村治理法治化进程的因素
第一，农村资源缺乏整合。从2006年全面推进农村税费改革以来，国家不仅没有从农村索取资源，反而通过各种惠农补贴向农村地区进行财政转移支付，大大改善了农村生态环境，提高了农民生活水平。面对各级政府的惠农政策与资金，一些村委会干部为了获得更多的资金支持，不得不通过各种途径拉关系、走渠道，增加了诸多成本，浪费了农村本不富裕的资源。此外，一些乡镇基层干部与村组干部在推进农村治理法治化进程中没有形成合力，个别乡镇基层干部缺乏责任心和法治意识，对于推进农村治理法治化不理解甚至是抵触。综合而言，物质资源、人力资源等农村社会应有资源未能有效整合，延缓了农村治理法治化的发展进程。
第二，农民对村级自治参与度不够。以小农为主导的治理群体及代表并不具备推进法治化治理的能力，也欠缺相应的水平。一些地方村级治理机制不健全，村委会、支部委员会存在一定的矛盾。农民直接参与村级治理，是基层民主的一大创新，但实践中，一些地方由于村干部的抵制，无法彻底实现农民直接参与。
第三，农民法律意识较为淡薄。农民长期生活在熟人社会的生活圈中，规则意识较为淡薄，对法律规则更是如此。推进农村治理法治化进程，必须要营造良好的法治氛围，突出法律在农村社会治理中的权威。近些年来，我国通过普法教育、法治宣传等培育农民法律意识，使得农民知法守法意识大为提升，但现今农民用法意识还存在不足。在农民的观念里，熟人社会的规则并未因法律而改变，遇到纠纷还是希望通过熟人调解来解决，很少会走法律程序。
农村治理法治化的建构路径
第一，整合乡镇政府的权力资源与村域内部的精英资源。乡镇政府作为基层政府，其权力源于法律授予，有国家强制力作为保障，在权威性上要远远高于村委会。村委会作为乡村社会的自治组织，其最大优势是具备广泛的群众基础，具有较强的动员能力。此外，村委会干部拥有一定的乡土知识，对乡村传统、社会规则有着较深的了解，其缺点就是对法律知识了解不足，在乡村纠纷及矛盾解决中偏重于情理。在乡土规则浓厚的农村推进法治化，必须使村干部具备用法、懂法的能力与知识。事实上，在我国政府主导的法治建设过程中，政府并不能覆盖乡村社会的每个角落。因此，提升乡村精英法律意识，发挥乡村精英对人民群体的示范效应，对推进农村治理法治化具有重要作用。总之，促进基层政府与乡土精英两种资源的结合，是推进农村治理法治化的基础与保障。
第二，创新民主机制，推进农村社会治理的民主化。改进村级民主治理机制，是推进农村民主治理回归本源的关键要素。在改革开放40年的时间里，我国农村民主治理从选举民主到参与民主，再到今天的协商式民主，充分反映了农民民主意识的进步与觉醒。但面对农村社会流动性增强的现状，农民的参与意识与治理能力还有所欠缺。因此，必须在实践中不断创新村级自治机制，扩大村民参与的范围与力度，提升农村自治的法治化水平。创新村级自治机制能够增强村民参与乡村治理的积极性，激发农民社会治理的潜能，使得村委会能够民主决策和管理，减少村级组织内部的矛盾，为农村治理法治化奠定良好的群众基础。
第三，积极培育村干部的法律意识，发挥其示范带头作用。法治作为一种办事规则、一种思维方式，应成为农村社会治理的基本方式，农民法律意识的提升和法治思维的培育，是推进农村治理法治化的关键要素。当前我国农民法律意识淡薄，一方面是由于广大农民群体受教育程度较低，对国家法律缺乏了解，对乡村社会事务缺乏主动参与的热情与意识；另一方面是由于农民长期生活在熟人社会，对伦理规则的社会调控方式较为熟悉，也更加适应。所以，就当前情况看，在我国农村全面推进法治化，应该充分发挥基层政府的主导性，加强对乡村干部的普法教育。乡村干部是乡村社会事务的领导者与引领者，是党和国家与农民之间的桥梁与中介，是维护农村社会稳定的重要力量。因此，只有提升乡村干部的法律意识，培育他们的法治思维，提升他们化解社会纠纷的能力，农村治理法治化才能稳步推进。
（作者为中共辽宁省阜新市委党校副教授）
【参考文献】
①吕德文：《破解农村治理法治化困境》，《中国党政干部论坛》，2015年第7期。
②周铁涛：《村级组织推进农村法治化治理的困境和路径》，《行政管理改革》，2016年第11期。
责编/孙渴 美编/于珊
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