【摘要】当前，我国重大决策终身责任追究的法律法规体系还不健全，在明确开展追责的主体上缺乏具体规定以及对重大决策事项缺少统一的界定标准。建立重大决策终身责任追究制度需要遵循宏观的法律规范体系，严格把握制度的法理根源和法律思路，形成以行政法律法规为主框架，以民事、刑事法律法规为补充的法律体系。
【关键词】依法治国 终身责任追究 权责统一
【中图分类号】D927 【文献标识码】A
责任追究制度体现了对决策的后续监督和管理，是党领导全国各族人民进行中国特色社会主义建设伟大实践的重要成果之一。在制度和监督还不完善的阶段，个别官员“拍拍胸脯保证、拍拍脑袋决策、拍拍屁股调离”的不负责任行为，给区域经济社会发展带来了严重危害，损害了党和国家在人民心目中的形象。随着重大决策终身责任追究制度的不断完善，这类现象正在大幅减少，中国特色社会主义发展取得了举世瞩目的成就，国家治理体系和治理能力现代化建设迈上了新台阶。
重大决策终身责任追究制度的历史沿革与法律依据
构建完善的重大决策终身责任追究制度是非常必要的，原因主要有以下几点：一是重大决策终身责任追究制可以有效督促决策者进行民主决策和科学决策。当一个决策者能够认识到其决策所带来的后果和责任将伴随终身时，那么必然会引起高度重视，经过充分论证和仔细推敲后才能实行。二是重大决策终身责任追究制可以有效实现权责统一。权力和责任是一体两面，行使权力就必须要承担责任。只有把权力和责任有效地统一起来，才能真正规范权力的运行，使法律的威严得到彰显，使治理体系更加完善。三是重大决策终身责任追究制度可以有效维护政府公信力。政府公信力是社会对政府认可程度的直接反映，是各项政策落实的重要保障。通过责任追究制度，可以鞭策政府制定更加科学、正确的决策，从而提高政府的公信力，实现更高效的经济社会治理。
我国的决策追责制度经历了漫长的发展完善过程，由于在相当长的一个时期内不能够实现有效追责，导致一些重大决策不够谨慎，不够科学全面，造成了无法避免的损失。回顾责任追究制度的发展，大体经历了三个阶段。第一阶段，新中国成立之初到改革开放前的基本空白阶段。在这一阶段，行政追责问责的重要性还没有被认识到，演生了“大跃进”“粮食亩产上万斤”等一系列问题。第二阶段，改革开放后到20世纪末的初创阶段。随着改革开放所带来的经济飞速发展，我国开始逐步建立起了行政问责制度和体系。特别是1990年颁布实施的《行政诉讼法》，是我国首个以法律形式对行政行为追责的规定，标志着追责问责正式纳入到司法监督范围。第三阶段，从21世纪初期开始的跨越式发展阶段。在经历了2003年“非典”考验后，我国的责任追究制度开始进入跨越式发展的新阶段。党中央、国务院先后出台了《关于特大安全事故责任追究的规定》等一系列文件。在法律层面，《中华人民共和国安全生产法》等法律法规开始把行政责任纳入法律体系之中，实现了重大决策责任追究的制度化、体系化建设。
重大决策终身责任追究制度的法律依据主要有两点。第一，来源于宪法层面的法律依据。《宪法》第二十七条规定：“一切国家机关实行工作责任制。”这是从国家根本大法《宪法》的层面对权力的限制和对责任的明确阐述，国家机关要实行工作责任制。对重大决策进行终身责任追究，不仅是履行宪法规定的义务，而且严格执行宪法精神。第二，来源于其他法律法规的依据。一方面，重大决策终身责任追究体现了法律面前人人平等的原则。这是法律所确立的社会准则，决策者同普通行政人员、公民一样，在法律面前具有平等的地位，违反了法律规定就应受到处罚。重大决策的决策者，如果违反了法律法规，就必须受到应有的处罚，这才能维护法律的权威。另一方面，在我国许多现行法律法规中，也都对重大决策终身责任追究进行了具体规定。如《国务院关于加强法治政府建设的意见》中提出的第13条“加强重大决策跟踪反馈和责任追究”等，这些都从法律法规层面明确了对重大决策责任的追究。
重大决策终身责任追究制度在法律执行层面尚有不足，应形成以行政法律法规为主框架的法律体系
客观地看，虽然我国形成了相对完善和系统的重大决策终身责任追究制度，但是在法律执行层面，仍然存在着一些问题和不足。一是与之相配套的法律法规体系还不健全。虽然国家出台了一系列相关的法律法规，但是具体到实际执行中，如何启动追责程序，追责调查应该采取什么样的办案方式等，还没有一个完整、详细的规定和执行标准，这使得终身问责制度虽然有法可依，却很难判定和执行。
二是在明确开展追责的主体上缺乏具体规定。重大决策终身责任追究，涉及时间跨度相对较长，被追责人可能出现多个岗位变化，甚至职务已经晋升，无论是调查还是取证都将面临技术和权限上的困难，这就对开展追责的主体提出了更高的要求。现阶段，还没有形成完善的开展终身追责的管辖、移交、调查权限设定的制度。
三是对重大决策事项缺少统一的界定标准。对于“重大决策”，我们可以判断为涉及国计民生、生态环保、国有资产处置等重大事项，但是具体到不同的行政级别和区域，对判定其是否属于重大决策的个人理解标准不尽相同，这就给执行带来了困难，造成无法追责的现象。
为此，应形成以行政法律法规为主框架的法律体系。一是通过行政法律法规来进一步明确责任主体、范围，追责主体、程序等方面内容。二是通过民事法律法规对重大决策终身责任追究制度提供法律支持。虽然我国《公务员法》中明确了违法违纪会受到何种处分，但都没有涉及到具体的经济方面的处罚，从终身制的时间跨度来看，缺乏有效的震慑和处罚力度。三是通过刑事法律法规来增强责任追究的力度。在行政和民事追究都不足以惩戒的情况下，要依法追究重大决策者的刑事责任。目前，我国《刑法》对贪污受贿、渎职等犯罪都有明确规范。但《刑法》第八十七条所规定的追诉期，最长为20年。超过20年后进行追诉的，需要报最高人民检察院核准。诉讼期的规定同重大决策终身责任追究的执行有所抵触，亟需做好调整和衔接。
出台更加具体的重大决策终身责任追究制度
一是通过制度明确责任主体。这是建立重大决策终身责任追究制度的前提。由于追责往往是经过相当长的一段时间后启动的，这就影响了准确寻找当时的决策主体，亟需通过建立重大决策备案制度来规范决策行为。同时，在明确责任主体过程中还要充分考虑上级对下级的不当干预行为，做到真正对实际决策者追责。还要正确区分个人决策和集体决策，落实行政首长负责制，避免个人决策事项通过集体决策的手段进行避责的情况。
二是通过制度明确重大决策范围。要确定“重大决策”的衡量标准，根据不同的行政级别、经济规模、区域实际等，合理确定纳入终身追责的重大决策范围。另外，进一步明确追责的范围，有效剔除那些基本科学，没有造成社会危害或严重后果的决策。尤为重要的是，要加强对那些不决策、不作为等行为纳入终身追责范围,避免决策者为了避责而懒政、怠政。
三是通过制度明确追责程序。在建立重大决策终身责任追究制度时，必须把构建追责规范程序放在首要位置。要对进行追责的机构、队伍、权限等方面都做出明确的规定。发挥党委、人大、上级机关等追责主体的作用，广泛听取社会公众和媒体的意见。建立重大决策备案制度，通过规范的程序启动追责，依法依规开展调查和取证行为，充分了解当时的政策规定和现实状态，力争全面还原决策时的情形，找到真正的决策责任人。同时，要采取多种形式对责任人进行追责。通过党纪和政纪处分，民事和刑事责任追究等不同的方式达到应有的追责效果。
（作者为丽水学院马克思主义学院讲师）
【注：本文系浙江省教育厅基金项目“法律视角下重大决策终身责任追究制度的研究”（项目编号：Y201534181)阶段性成果】
责编/孙垚 美编/杨玲玲
