【摘要】在“一带一路”倡议深入实施的背景下，中国企业特别是国有企业海外投资发展的步伐正在不断加快。但与此同时，也面临着“增速越快、发展阻力越大”的境况。如何适应国际竞争新格局，加快推进中国国有企业的海外投资发展，应综合运用国际经贸规则、经济外交、国有企业混合所有制改革、市场多元化战略等多种手段予以积极应对和化解。
【关键词】“一带一路” 国有企业 海外投资 “走出去” 【中图分类号】F742 【文献标识码】A
随着“一带一路”倡议的深入实施，我国与沿线国家的双边、多边合作不断加深，近年来中国企业特别是国有企业海外投资发展的步伐正在不断加快。相关数据显示：截至2016年年底，中国企业在“一带一路”沿线国家建立初具规模的合作区56家，累计投资185.5亿美元，为当地创造就业岗位17.7万个。2017年1—7月，中国企业对“一带一路”沿线的50个国家有新增投资，合计76.5亿美元；同期在“一带一路”沿线的61个国家新签对外承包工程合同额780.9亿美元，占同期总额的57.7%，同比增长32.6%。但与此同时，中国国有企业在“走出去”过程中也面临越来越大的挑战，面临“增速越快，发展阻力越大”的境况。对于西方国际社会对中国国有企业海外投资发展的舆论和政治指责，我们不能置之不理，需充分重视和主动回应。对国有企业在“走出去”过程中面临的现实问题与矛盾，应综合运用国际经贸规则、经济外交、国有企业混合所有制改革、市场多元化战略等多种手段予以积极应对和化解。
西方国家对中国国有企业加快“走出去”的舆论挑战
在“一带一路”倡议深入实施和我国的国际影响力不断增强的现实背景下，西方国际社会对中国国有企业的舆论挑战和政治指责成为了一个被广泛关注的新问题，其主要的指责包括以下几个方面：
在一些重要领域，中国国有企业受到中国政府的支持，成为代表国家利益的战略执行者。在西方媒体和一部分西方政治人士的眼中，中国国有企业是受到政府鼎力资助的，在进行具体的经济决策时主要是以国家经济战略、能源战略或外交政策目标为行为导向的。“中国威胁论”等舆论的盛行，使一部分怀有疑虑的西方政治人士看来，中国国有企业的海外投资与并购行为，背后是中国政府在指挥和支持，国有企业成为中国政府“掠夺”海外资源的执行者。在这种形势下，我国国有企业的一些正常海外并购常常被一些国外媒体冠以威胁其国家安全的帽子，在并购过程中面临严格的安全（政治）审查。
西方世界指责中国国有企业猎食全球资源、特别是掠夺非洲的资源能源方面的负面评论从未间断。在一些西方媒体和政客看来，崛起中的中国就像一只巨大的野兽，在全球开采矿产、寻找石油等。近年来，欧盟和美国的一些政要多次指责中国在非洲国家实行“新殖民主义”。西方媒体和一部分政治人士还指责中国在“一带一路”沿线国家以及非洲、南美等国家实施的共同开发模式，长远来看将使这部分国家走入“资源诅咒”之困境，丧失经济发展的多样性和产业多元化。
由于政府背景，中国国有企业更容易获得政策性贷款等支持因素，从而获得特殊的国际竞争优势，有违“竞争中立”规则。近年来，以经济合作与发展组织（OECD）、美国和澳大利亚政府为代表的西方国家政府和国际组织，提出和不断运用“竞争中立”规则，试图限制中国国有企业的竞争力，限制其“走出去”的步伐。他们认为，中国国有企业因为长期获得中国政府为其提供的财政补贴、低利率贷款、政府拨款、低价转让或划拨土地、开发区优惠项目等各种优惠政策，所以中国国有企业在国际竞争中享有相比外国企业和中国私营企业的不公平的特殊竞争优势，这就违反了“竞争中立”原则。所以这些西方国家对中国国有企业日益扩展的全球性影响心存顾虑，对中国国有企业的海外投资与并购行为施加重重阻力。在一些西方国家看来，中国国家开发银行、中国进出口银行等政策性金融机构和几大国有商业银行为中国国有企业“走出去”提供了大量的政策性金融支持，使其获得了特殊的竞争优势，违反了“竞争中立”原则。
中国国有企业加快对外投资合作，是向外输出其国内过剩和落后产能，化解其国内产生过剩矛盾的手段。在部分西方国家看来，近年来中国的产能过剩矛盾突出，其中很多产能过剩的行业国有企业在其中占据主导地位。中国国有经济越集中的行业越容易出现产能过剩，例如钢铁、造船、电解铝、水泥等。中国地方政府盲目追求政绩和GDP增长，国有企业的广泛参与，是造成产能过剩的重要原因之一。中国国有企业加快对外投资合作，是向外输出其国内过剩和落后产能，化解其国内产生过剩矛盾的手段。中国政府积极推进的“一带一路”倡议被西方媒体称为21世纪中国版的“马歇尔”计划。
不可否认，近年来我国部分产业的产能过剩矛盾凸显，传统制造业产能普遍供过于求。但是应该看到，中国政府对于解决国内的产能过剩矛盾，是极其负责的，主要是通过国内宏观调控和市场化手段来解决的，通过大力推进“三去一降一补”的政策措施，在国内消化过剩产能。在商务部等部门的监管和引导下，中国国有企业在“一带一路”倡议下的对外投资合作，绝大部分都是本着合作双赢的原则，以中国最先进和环保的技术推进对外经济合作，决不是所谓的输出其国内落后和过剩产能的手段。
中国国有企业在“走出去”过程中面临的现实问题与矛盾
中国国有企业参与国际经贸活动中，遇到的实践问题和矛盾，主要集中在海外直接投资与并购过程中，主要表现在以下几个方面：
在国际化经营中，因国企身份而屡遭国外安全审查和舆论指责，导致跨国并购失败事件频发。中国国有企业在对外投资的过程中，由于是国有的所有制性质，西方国家的政府常常以“国家安全”为理由进行各种审查，中国国有企业承受着外国政府大量的舆论政治压力。许多重大项目，都是因为政治和舆论压力的原因，限制了中国国有企业海外投资的步伐，甚至最终导致投资行为被驳回，中国国有企业的海外并购不乏因此而失败的案例，从中海油收购美国石油公司尤尼科，到五矿集团收购加拿大矿业公司诺兰达，东道国政治反对的声浪最终使中国多项国有企业海外投资并购失败。
国际金融数据提供商Dealogic的数据显示，近年来中国企业跨境收购的失败率（指已宣布的跨境交易被撤回、拒绝或过期失效的比率）为全球最高，达到12%。英国《金融时报》曾报道，中国企业海外竞购失败，“中国威胁论”给完成交易带来了政治阻力，中国国有企业面临的审查问题不容忽视。摩根大通的报告也曾指出，东道国在政治上表现出的“敌意”，是中国国有企业海外投资并购需要考虑的重要问题。
中国企业海外投资在一些国家/地区增长速度过快、国有企业占比过高，引发部分国家的政治和舆论担忧。第一，从中国企业海外投资的增速情况看，近年来中国企业海外投资的增幅很快，明显高于全球平均增幅。如：2016年中国企业对外直接投资额实现1701.1亿美元，同比增长率达44.1%，“十二五”期间中国对外直接投资年均增长率达18.2%。
第二，从国有企业在中国海外投资中的占比看，2006年以前，国有企业在我国海外投资存量中的占比在八成以上，2006年为81%，近年来比重虽有所下降，但目前国有企业占我国海外投资存量仍在五成左右，2015年为50.4%。总体来看，国有企业在海外直接投资中的占比比重仍较高。以对外直接投资存量或境外资产总额排序的中国非金融类跨国公司排名，前10位都全部为国有企业。
第三，从投资国别角度看，中国企业对部分国家和地区的海外投资比较集中，增长率高，国有企业投资所占比例大，这引发了一些国家的政治和舆论担忧，指责中国企业抢占了过多资源和投资机会。如近十年来，中国企业对美国直接投资年均增长率达42.5%，对欧盟的年均增长率也达39.9%。
与民营企业相比，国有企业的海外投资因核准和监管制度所限，自由度和灵活性还不足，投资效益不高。国有企业的海外投资与民营企业相比，面临着更严格的国内核准和监管制度。中国有关政府部门对国有企业的对外投资制定了较全面的核准与监管措施。如：商务部颁布实施的《境外投资管理办法》、国家发展改革委颁布实施的《境外投资项目核准和备案管理办法》，财政部颁布实施的《国有企业境外投资财务管理办法》等政策文件，均对国有企业、中央企业的对外投资核准和监管，提出了区别于普通民营企业的核准和监管措施。除此之外，国有企业的海外投资还要经过国有资产监督管理委员会的监管，这就比民营企业多经过一个监管和考核部门。国有企业在海外的非主业投资受到严格限制，而民营企业的海外投资就要灵活得多，不受这些限制。此外，国有企业海外投资项目的单笔平均规模要比民营企业大不少。按照相关政策，依据对外投资数额的大小，企业需要在不同层级的政府部门做登记备案或核准，国有企业对外投资项目金额较大，所以面临的需政府核准项目比重更高，时间成本就更长。
据商务部的统计，中央企业的对外投资项目的亏损比例为27.3%，高于全部企业对外投资22.4%的亏损比例。在实践中，国有企业对外投资项目的盈利比例，一直低于民营企业，国有企业海外投资的效益还需要进一步提升。
中国如何适应国际竞争新格局，加快推进国有企业海外投资
推进国有企业的混合所有制改革。推动国有企业加快混合所有制改革步伐，逐渐降低国有股持股比重，是应对国际上“竞争中立”规则的最根本的方式之一，这可以塑造我国国有企业在国际上的独立性形象，减少政府支持的痕迹，同时也是提升国有企业国际竞争力的途径。鼓励国有企业与有能力优势和资源优势的其他企业组织（包括有专业能力的民营企业、跨国公司、外资企业、各种中介服务机构、东道国企业组织）之间开展全方位战略合作，实现自身从弱能力到强能力的组织体制转变。
简政放权，放宽对国企对外投资核准事项，并加强服务引导。国有企业海外投资的效果如何，政府部门很难做出事前判断，还主要有赖于企业自身的可行性研究和风险评估。所以相关政府主管部门可以将对国有企业海外投资的监管重点，更多地转向事中的过程监管和事后的责任追究方面，减少事前审核事项，缩短审核时间。政府部门应该对国有企业的海外投资并购决策给予更大权限的自主权，提高需报请政府核准的资金门槛，弱化对国有企业海外投资项目短期收益的考核指标，加大对长期收益指标的考核权重。与此同时，利用好驻外使馆、行业协会等平台，为企业提供更好的信息服务，帮助国有企业提高海外投资并购的成功率和回报率。
推进市场多元化战略，分散风险。积极倡导国有企业在对外投资过程中采取选择性参与策略，采用市场多元化战略，改变在个别国家和地区投资过于集中、增长速度过高，从而引起部分国家政治和舆论担忧的状况，向投资区位均衡化方向发展，这是分散投资风险的手段之一。国有企业在跨国投资前，应更深入地了解东道国对跨国公司行为规范的各种要求和期望，准确识别并处理好与各个利益相关方之间的关系，避免矛盾冲突。
强化市场约束和国际规则约束。有效规避国有企业走出去的法律和政治风险，需要加快国有企业自身经营机制的转变。既要真正实现以市场为导向，进行商业化经营；同时又要严格按照国际规则和惯例，遵守透明度规则、“竞争中立”规则等，建立被国际社会所广泛接受的公司治理结构。政府部门应按照功能定位对国有企业进行分类管理，加快发展国有资本投资（经营）公司，真正实现用“管资本”替代“管资产”的旧模式。可以考虑制定国有企业跨国投资经营行为准则指引等制度，引导“走出去”的国有企业在东道国更好地承担社会责任、环保责任等，从而使之更受东道国欢迎。
（作者为中国社会科学院财经战略研究院研究员）
【参考文献】
①Yuen Pau Woo，Chinese lessons: state-owned enterprises and the regulation of foreign investment in Canada，China Economic Journal, 2014, Vol.7 (1), pp.21-38.
②刘燕林：《中国企业在美收购频频遭遇国家安全审查的原因及对策》，《时代金融》，2013年第5期。
责编/张蕾 美编/杨玲玲
声明：本文为人民论坛杂志社原创内容，任何单位或个人转载请回复本微信号获得授权，转载时务必标明来源及作者，否则追究法律责任。
