【摘要】 高度重视作风建设是马克思主义政党的显著特点，坚持与发扬优良作风是中国共产党的政治优势；但纵观党的作风建设的历史与现实，官僚主义与形式主义始终是执政党作风建设的“大敌”。尽管在不同历史时期官僚主义与形式主义的表现有所不同，但万变不离其宗，二者始终相辅相成、惺惺相惜、如影随形，二者的本质就在于权力异化与责任虚化。尽管导致官僚主义与形式主义的因素有许多，但从执政党建设角度看，党性观念、管党治党责任、作风建设态度、领导与管理体制机制、选人用人机制、权力监督与制约机制等，始终是主要的内在影响因素。新时代要根治官僚主义与形式主义，必须多管齐下、标本兼治，尤其要全面深化相关体制机制改革与党政机构改革，有效破除滋生官僚主义与形式主义的土壤。
【关键词】官僚主义与形式主义 权力异化 责任虚化 综合治理 体制机制与机构改革
【中图分类号】 D630.1 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.05.008
刘红凛，中共上海市委党校、上海行政学院党史党建部教授，全国党建研究会特约研究员。研究方向为执政党建设与政党政治研究。主要著作有《政党政治与政党规范》《全面从严治党的格局与谋略》《政党关系和谐与政党制度建设》《依法执政的逻辑与基本理论问题》等。
高度重视作风建设是马克思主义政党的显著特点，坚持与发扬优良作风始终是中国共产党的政治优势；但纵观党的作风建设的历史与现实，克服官僚主义与形式主义始终是执政党作风建设的“老大难”问题。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央以“八项规定”为切入点开启全面从严治党新篇章，以严整“四风”为着力点全面加强党的作风建设，坚决反对形式主义、官僚主义，坚决反对享乐主义、奢靡之风，五年下来成效卓著、“四风”问题得到有效惩治。然而，作风问题具有长期性、反复性，一有风吹草动就会死灰复燃。尤其是官僚主义与形式主义具有顽固性与多变性，二者犹如“白骨精”、不可能“一棍子打死”；即使在高压之下，官僚主义与形式主义也会变异图存、隐形遁迹、防不胜防。对于这一点，习近平总书记2015年曾明确指出：一些干部“为官不为”在一定程度上存在，已成为一个突出问题，要求各级党委不等不拖、辩证施策、争取尽快扭转。[1]但到目前为止，“为官不为”现象却有蔓延之势，党的十九大后新华社《形式主义、官僚主义新表现值得警惕》一文中所列的种种现象值得深思，对此总书记批示强调：“‘四风’问题具有顽固性反复性，纠正‘四风’不能止步、作风建设永远在路上。”[2]十八大以来严整“四风”成效显著与各种隐性变异的官僚主义形式主义滋生这一看似矛盾的现象再次充分表明：官僚主义与形式主义始终是执政党作风建设的关键问题，如何解决好各种变异隐形的形式主义与官僚主义等“为官不为”问题，依然是新时代党的建设所面临的突出问题。这要求我们既要坚持十八大以来严整“四风”的成功经验、持之以恒正风肃纪，更要标本兼治、通过深化体制机制与机构改革来根治官僚主义与形式主义。
官僚主义与形式主义始终是执政党作风建设的“大敌”
从直观上看，作风乃党的形象，但其背后起决定作用的是党的性质宗旨与立场观点。因此，从根本上看，党的作风是党的性质与宗旨、思想观念与价值观念在公共领域的外在表现，是各级党组织与党员干部的公共言行在民众中的整体反映，涉及到党的学风、文风、会风、思想作风、工作作风、领导作风、生活作风等许多方面。一般而言，一个政党只有在执政以后，官僚主义与形式主义才能成为其党风建设的突出问题。
从国际共产主义运动史与马克思主义党的建设学术史看，尽管在马克思恩格斯的视野中，党风问题尚未成为焦点，在《共产党宣言》这一纲领性文献中也难以发现关于作风问题的直接论述；但马克思恩格斯在国际共运早期已经明确指出了执政党作风建设的“元命题”，那就是如何防止国家和国家机关社会公仆变为社会主宰、如何破解至今所有的国家中都不可避免的这一现象。为此，马克思1871年在《<法兰西内战>初稿》中明确提出了“社会公仆”与“人民勤务员”概念，强调巴黎公社“由各公社选举它们的行政的和创制法律的公职人员”这一创举，“彻底清除了国家等级制，以随时可以罢免的勤务员来代替骑在人民头上作威作福的老爷们，以真正的责任制来代替虚伪的责任制，因为这些勤务员总是在公众监督之下进行工作。”[3]马克思的这一论述，深刻揭示了执政党作风建设的两大根本问题，即一要防止公权力异化，二要防止公共责任失位与公共责任缺位。
在19世纪末20世纪初，列宁在以马克思主义为指导创建布尔什维克、领导俄国社会主义革命与建设的过程中，创立了一个完整的新型的无产阶级政党学说，不仅突出强调党的理论武装、民主集中制原则与铁的纪律，着重从理论上和组织上建党，而且突出强调改进工作作风、密切联系群众、坚决反对官僚主义。列宁认为，执政党的地位很容易使一部分党员沾染官僚主义习气、高高在上、习惯于发号施令，甚至违法乱纪、破坏党群关系。他将官僚主义视为“脓疮”、把官僚主义者称为“最可恶的敌人”，强调“我们所有经济机构的一切工作中最大的毛病就是官僚主义。共产党员成了官僚主义者。如果说有什么东西会把我们毁掉的话，那就是这个”，[4]号召党要领导人民群众反对这种敌人、征服这种敌人、惩办那些犯有拖拉作风和官僚主义罪过的人，否则将一事无成。而且，列宁认为，党不是狭小的密谋组织，而是同广大人民群众保持密切联系的群众性政党，强调执政党“最严重可怕的危险之一，就是脱离群众”，[5]要求党要密切联系群众、同无比广大的群众一道前进。
对我们党而言，高度重视作风建设既是我们党的显著政治优势，又是党的建设的基本经验。从1921年中国共产党成立至今，党的三代领导集体都非常重视作风建设、坚决反对官僚主义与形式主义。在革命年代，毛泽东不仅明确提出了“党风”概念、[6]突出强调党的作风建设，坚决反对与惩治官僚主义、形式主义，把官僚主义和命令主义称为“反人民的作风，国民党的作风”，[7]把群众观点视为共产党革命的出发点和归宿、共产党与国民党的根本区别，突出强调“共产党的路线，就是人民的路线”；[8]而且，明确把“理论和实际相结合的作风、和人民群众紧密地联系在一起的作风以及自我批评的作风”这“三大优良作风”视为新的工作作风、视为中国共产党区别于其他政党的显著标志。[9]1949年新中国成立以后，毛泽东更加强调群众路线与密切联系群众，将群众路线作为治国理政的“政治模式”来看待。改革开放以来，我们党开始从“事关党的生死存亡”高度强调作风建设，始终强调反对官僚主义与形式主义。1978年12月，邓小平在《解放思想、实事求是、团结一致向前看》一文中明确指出：党内确实存在权力过分集中的官僚主义，这种官僚主义常常以“党的领导”“党的指示”“党的利益”“党的纪律”的面貌出现，这是真正的管、卡、压。[10]1980年8月，在《党和国家领导制度的改革》一文中，邓小平更是将官僚主义现象视为党和国家领导制度与干部制度的主要弊端之一，认为官僚主义已经达到令人无法容忍的地步。党的十三届四中全会以后，江泽民不仅把“八个坚持、八个反对”作为党的作风建设的基本任务，而且把反对官僚主义与形式主义作为重中之重，强调“形式主义作风和官僚主义作风，是我们党的一大祸害。全党上下，全国上下，必须狠煞形式主义、官僚主义的歪风”[11]。党的十六大以来，面对“四大考验”与“四大危险”，胡锦涛强调要大兴密切联系群众之风、大兴求真务实之风、大兴艰苦奋斗之风、大兴批评和自我批评之风，要求各级党员干部必须做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋；他突出强调群众观点与群众路线，从根本上指出：“相信谁、依靠谁、为了谁，是否始终站在最广大人民的立场上，是区分唯物史观和唯心史观的分水岭，也是判断马克思主义政党的试金石。”[12]党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央更加重视作风建设，把严整“四风”作为推进党的建设新的伟大工程的切入点、反腐倡廉建设的着力点、夯实党执政的群众基础的切入点，从严从细、弛而不息抓作风建设，严惩官僚主义、形式主义，切实解决人民群众反映强烈的突出问题。
从马克思恩格斯、列宁到毛泽东，再到邓小平、江泽民、胡锦涛，再到习近平，马克思列宁主义经典作家与党的三代领导集体都非常重视党的作风建设；在马克思主义政党执政的各个国度、各个历史时期，都突出强调要反对官僚主义与形式主义，甚至把反对官僚主义与形式主义作为执政党作风建设的重中之重。根本原因在于，世界各国政党执政的经验与教训、历史与现实都充分表明：“一个政权也好，一个政党也好，其前途与命运最终取决于人心向背，不能赢得最广大群众的支持，就必然垮台”[13]；而赢得民心与广大民众支持的一个直接途径，就是加强作风建设、反对官僚主义与形式主义、密切联系群众。中国共产党90多年的建设历程反复证明：什么时候党的工作作风好、群众路线执行得好，党与群众的关系就会比较紧密，党的事业发展就会比较顺利；反之，什么时候党的工作作风问题突出、群众路线执行不到位，党与群众的关系就会比较紧张，党的事业发展就会难以有效推进。
总之，从中外政党执政的经验教训与党的建设的经验教训看，执政党的作风建设非常重要：一方面，执政党的党风关系民众对政党的支持与认同、关系执政合法性、关系党的领导能否实现、关系党的生死存亡。即使是先进的马克思主义政党，若党风败坏也会失去广大民众的信任与支持，苏联的命运就是典型例子。另一方面，执政党的党风对政风、社会风气具有示范和引领作用，关系国家兴衰成败。对于这一点，邓小平明确指出，党风是社会风气根本好转的关键，党风不正，社会风气也好不了；习近平进一步强调指出：领导干部特别是高级干部作风如何，对党风政风乃至整个社会风气具有重要影响。从此意义上看，在我国加强执政党作风建设承载着推进党风好转、带动政风与社风好转的双重使命，既事关党的生死存亡、也事关国家兴衰成败。进一步就当前的“为官不为”现象而言，表面看，其危害是慢性的、隐形的；但从党和国家事业发展看，“为官不为”的危害却是严重的、全面的、长远的，甚至可以说，其危害不亚于“苍蝇”与“老虎”之害，必须引起全党重视、着力加以解决。
官僚主义与形式主义表象背后的根本问题乃权力异化与责任虚化
在不同历史时期，党的建设的形势与任务不同，作风建设的内容与要求不同，官僚主义与形式主义的表现也有所不同。仅就改革开放以来看，官僚主义与形式主义在不同阶段就有千差万别的表现形式。
改革开放进程中官僚主义与形式主义的种种表现。在改革开放初期，1980年8月邓小平在《党和国家领导制度的改革》一文中曾经对官僚主义生动刻画，即高高在上，滥用权力，脱离实际，脱离群众，好摆门面，好说空话，思想僵化，墨守成规，机构臃肿，人浮于事，办事拖拉，不讲效率，不负责任，不守信用，公文旅行，互相推诿，以至官气十足，动辄训人，打击报复，压制民主，欺上瞒下，专横跋扈，徇私行贿，贪赃枉法，等等。[14]毫无疑问，在小平当年所言的官僚主义现象中，思想僵化等明显属于思想作风与主观主义问题，公文旅行等明显属于形式主义问题，徇私行贿、贪赃枉法等明显属于腐败问题。
党的十三届四中全会以后，2001年9月《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》明确提出要坚持解放思想、实事求是，反对因循守旧、不思进取；坚持理论联系实际，反对照抄照搬、本本主义；坚持密切联系群众，反对形式主义、官僚主义；坚持民主集中制原则，反对独断专行、软弱涣散；坚持党的纪律，反对自由主义；坚持清正廉洁，反对以权谋私；坚持艰苦奋斗，反对享乐主义；坚持任人唯贤，反对用人上的不正之风。这“八个坚持、八个反对”，无疑是对邓小平刻画的“官僚主义”的进一步细化与具体分类。在此意义上看，官僚主义与形式主义有广义与狭义之分，小平同志在《党和国家领导制度的改革》中所言的官僚主义乃其广义；凡是与官员相关的不良思想作风、工作作风、生活作风乃至文风会风等，都可视为广义的官僚主义。狭义的官僚主义与形式主义主要指工作作风方面的问题，重点是指领导干部对待群众的态度、方法与行为方式，《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》所指出的强迫命令、欺压百姓、作风粗暴、办事不公、前呼后拥、虚抓虚干、浮躁浮夸、空话套话、公文旅行、弄虚作假、欺上瞒下、追名逐利、“形象工程”与“政绩工程”等，都属于狭义的官僚主义与形式主义。
党的十六大以来，2004年《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》与2009年9月《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》强调，要坚持问政于民、问需于民、问计于民，坚持权为民所用、情为民所系、利为民所谋，坚持正确政绩观、密切联系群众；要大兴密切联系群众之风、大兴求真务实之风、大兴艰苦奋斗之风、大兴批评和自我批评之风，坚决反对脱离群众、以权谋私、文山会海、空话套话、劳民伤财、作风飘浮、敷衍塞责、弄虚作假、虚报浮夸等，这些内容都属于加强作风建设、反对官僚主与形式主义的重要内容。
党的十八大以来，习近平总书记所批判的高高在上、漠视群众疾苦、弄虚作假、不务实效、脱离群众、脱离实际、不负责任，以及会议多、活动多、文电多、工作组多、检查评比多等“五多”现象，都是典型的官僚主义与形式主义表现。而总书记所言的能力不足而“不能为”、动力不足而“不想为”、担当不足而“不敢为”，[15]以及在从严治党过程中出现的无利而不愿为、无心而懒作为、居功而不再为、居过而不敢为、应付而慢作为、乃至积极而反作为等形形色色的“为官不为”现象，都可谓是官僚主义与形式主义的新变种。[16]党的十九大以后新华社发布的《形式主义、官僚主义新表现值得警惕》一文中所列举的十种现象，即一些领导干部调研走过场、搞形式主义，调研现场成了“秀场”；一些单位“门好进、脸好看”，就是“事难办”；一些地方注重打造领导“可视范围”内的项目工程，“不怕群众不满意，就怕领导不注意”；有的地方层层重复开会，用会议落实会议；部分地区写材料、制文件机械照抄，出台制度决策“依葫芦画瓢”；一些干部办事拖沓敷衍、懒政庸政怠政，把责任往上推；一些地方不重实效重包装，把精力放在“材料美化”上，搞“材料出政绩”；有的领导干部热衷于将责任下移，“履责”变“推责”；有的干部知情不报、听之任之，态度漠然；有的干部说一套做一套、台上台下两个样，[17]都是官僚主义与形式主义的新表现，也都是典型的“为官不为”新现象。
官僚主义与形式主义的本质就是权力异化与责任虚化。从改革开放以来党的作风建设的形势与任务看，尽管在不同阶段，官僚主义与形式主义的表现有所不同，对官僚主义与形式主义的理解也有广义与狭义之分，但我们可以总结得出一些基本判断：
一方面，官僚主义与形式主义密切相关，始终惺惺相惜、如影随形，官僚主义必然会引发形式主义，形式主义也必然会助长官僚主义；在有些时候，我们甚至很难对二者作彻底的切割，因此在党的历史文献中常常将二者并列使用。
另一方面，从作风建设角度看，无论是在哪个历史时期，官僚主义的要害都主要在于高高在上、做官当老爷、对人民群众作威作福、脱离群众、脱离实际，整治官僚主义的主要目的都是想解决领导干部对人民群众利益与诉求漠不关心、置若罔闻、不维护不作为问题；至于形式主义，其要害主要在于贪图虚名、不务实效、走形式走过场、劳民伤财，整治形式主义的主要目的都是想解决领导干部工作不实的问题。
再一方面，万变不离其宗。从根本上看，官僚主义与形式主义都与公共权力、公共责任密切相关，这里的“形式主义”，是从公共责任意义上而言的、而非从形式逻辑意义上而言的；若离开了公共权力与公共责任，就谈不上人们所痛恨的“官僚主义”与“形式主义”。在此意义上看，官僚主义与形式主义在本质上是相辅相成的，一方面是公共权力异化与官员异化，领导干部由人民公仆异化为社会主人；另一方面是公共责任虚化、弱化乃至缺失，一些领导干部变履职为推责、化责任为形式。
当前出现的各种“为官不为”现象，从根本上看，就是官僚主义与形式主义在全面从严治党形势下的新结合、新变种，再次充分体现了官僚主义与形式主义之间的惺惺相惜，其关键问题仍是官僚主义在作祟。因为对各级领导干部而言，失去了公共权力，就难以产生所谓的官僚主义与形式主义。也许在一般人看来，形式主义华而不实；但对官僚主义者而言，形式主义犹如“臭豆腐”、闻起来臭吃起来香，官僚主义者往往是从实用主义、功利主义角度来追捧形式主义。
导致官僚主义与形式主义的主要因素。那么，人们不禁要问：为什么我们党始终强调反对官僚主义与形式主义、十八大以来突出强调严整“四风”，可至今为止，官僚主义与形式主义还是阴魂不散、仍然出现许多新变种新表现？这也正如习近平总书记2013年7月再访西柏坡时所追问：“这么多年中央经常讲、反复提‘两个务必’，围绕改进作风发了不少文件、采取了不少措施，但为什么背离‘两个务必’，搞形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风那一套还有不小的市场？为什么还有些人对不正之风乐此不疲？”[18]这其中的原因很复杂，既有客观因素、也有主观因素，既有个人因素、也有制度因素，既有历史因素、更有现实因素；从根本上看，内因是关键。
对于这一点，习近平总书记曾经有两段深刻论述：一是在西柏坡自问自答，强调“主观上说，主要原因是一些同志的世界观、人生观、价值观问题没有解决好。客观上说，主要原因是党要管党、从严治党方针在有些地方没有落到实处，在一些方面管党、治党失之于宽、失之于松”[19]。二是2014年10月，习近平总书记在党的群众路线教育实践活动总结大会上明确指出：“这么多年，作风问题我们一直在抓，但很多问题不仅没有解决、反而愈演愈烈，一些不良作风像割韭菜一样，割了一茬长一茬。症结就在于对作风问题的顽固性和反复性估计不足，缺乏常抓的韧劲、严抓的耐心，缺乏管长远、固根本的制度。”[20]这两段讲话可谓深刻指明了制约作风建设（包括反对官僚主义与形式主义）的四大基本因素，即党性与党性观念问题、管党治党责任问题、作风建设态度与韧劲问题、作风建设长效机制与相关制度问题。显而易见，从管党治党角度看，上述因素都属于执政党作风建设的内因、而非外因。进一步从体制机制角度看，邓小平在《党和国家领导制度的改革》一文中曾明确指出了官僚主义的三大病根，按照他当时的判断，官僚主义的一个总病根就是“与计划管理制度相适应的中央高度集权的管理体制”，官僚主义的另一病根就是“长期缺少严格的从上而下的行政法规和个人负责制”；官僚主义的第三大病根就在于“干部缺少正常的录用、奖惩、退休、退职、淘汰办法”。
进一步而言，我们2014年底的相关问卷调查结果，也充分佐证了邓小平与习近平的上述论断。[21]一方面，对于导致“四风”问题盛行的外部因素，我们共设计了八个选项，在被调查者中20.7%的选择了“社会风气不正”，3.9%的选择了“历史传统影响”，14.6%的选择了“长期执政的惰性”，9.6%的选择了“市场经济影响”，34.8%的选择了“政治体制不完善”，11.2%的归因于“社会转型”，0.8%的选择“西方思想影响”。这一调查结果显示：被调查者将导致“四风”问题盛行的外部原因不再简单归因于历史传统、市场经济、西方思想等外在因素，三者合计不到15%；而是聚焦于党和国家建设方面，其中选择“政治体制不完善”的比例为最高。另一方面，对于导致“四风”问题盛行的党内因素与个人因素，我们共设计了八个选项，在被调查者中20.7%的选择了“价值观扭曲”，11.6%的选择“权力观异化”，6.9%的选择“政绩观扭曲”，9.2%的选择“潜规则盛行”，13.6%的选择“权力过分集中”，4%的选择“选人用人”问题，22.1%的选择“权力监督不力”，7.5%的选择“党内纪律松懈”。尽管这一问题设计的选项较多、共8项，被调查者单项选择的结果比较分散，但通过分析不难发现，选择价值观、权力观、政绩观问题的合计达39.2%，其中选择价值观扭曲的为最高；而选择权力制约与监督机制、选人用人机制、党的纪律等制度性因素的合计达56.4%，其中选择“权力监督不力”的为最高。由此可见，党员干部“三观”问题与党的规章制度不健全问题，乃是导致“四风”盛行的主要个人因素与党内因素；比较而言，党的规章制度更为关键。再一方面，对于导致干部脱离群众的主要原因，我们共设计了八个选项，在被调查者中选择“生活方式不同”的为3.5%，选择“工作方式不同”的为8.8%，选择“社交圈不同”的为5.9%，选择“身份差异”的为11.3%，选择“干部业务繁忙”的为3.5%，选择“上级决定乌纱帽”的最高、为40.2%，选择“干部业绩考核制度”的为20.7%，选择“其他”的为3.4%。这一调查结果显示：导致干部脱离群众的原因，主要不是出于党员干部的自身问题，比如，选择生活方式不同、工作方式不同、社交圈不同、身份差异、干部业务繁忙等个人因素的合计不到33%；而是“上级决定乌纱帽”与“干部业绩考核制度”问题，二者合计高达60.9%，其中选择“上级决定乌纱帽”的为单项最高、高达40.2%。[22]
从严整风与深化体制机制改革相结合，综合治理官僚主义与形式主义
对于如何有效反对与惩治官僚主义与形式主义，马克思列宁主义经典作家与党的三代领导集体在论述官僚主义与形式主义的同时，也从不同程度上开出了“药方”；通过对这些“药方”的梳理与比较，我们可以得出有效整治官僚主义与形式主义的基本方法。比如，马克思恩格斯对“如何防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主宰”给出的主要解决方法，就是“第一，它把行政、司法和国民教育方面的一切职位交给由普选选出的人担任，而且规定选举者可以随时撤换被选举者。第二，它对所有公职人员，不论职位高低，都只付给跟其他工人同样的工资”[23]，即以选举制来破除等级制、以公众监督来克服“官员作威作福”、以真正的责任制来代替虚伪的责任制。
列宁针对官僚主义开出的主要医治方法，就是强化理论灌输、加强民主集中制、严明党的纪律，反对“骄傲自大”、倡导自我批评，实行政治公开、发展党内民主、完善选举制度、坚持集体领导制与个人责任制相结合、加强党的监督，提高党的检察机关的独立性、威信与职权，把所有党员都置于党的纪律和国家法律的严格监督之下。这正如列宁所言：公开性可以“对于党员在政治舞台上的一举一动进行普遍的（真正普遍的）监督，就可以造成一种生物学上所谓‘适者生存’的作用的自动机构”；[24]没有公开，就没有真正有效的监督，也没有真正的民主。
毛泽东针对官僚主义开出的主要医治方法，就是把思想作风与工作方法紧密联系起来，坚持走群众路线的工作方法，以整风运动方式来整治党内不正之风、大力开展批评与自我批评，这正如毛泽东所言，要“注重将群众的分散的无系统的意见集中起来，经过研究化为集中的系统的意见，又到群众中去做宣传解释，化为群众的意见，使群众坚持下去，见之于行动，并在群众行动中考验这些意见是否正确；然后再从群众中集中起来，再到群众中坚持下去”[25]。在执政以后，毛泽东更加重视群众路线、将群众路线作为治国理政的“政治模式”来看待，强调“共产党员要善于同群众商量办事，任何时候也不要离开群众。党群关系好比鱼水关系。如果党群关系搞不好，社会主义制度就不可能建成；社会主义制度建成了，也不可能巩固”[26]。
邓小平针对官僚主义开出的主要医治方法，那就是改进工作方法、深化党和国家制度改革、加强民主与法制建设，这正如邓小平所言：“克服官僚主义，首先还是要着重研究体制的改革，但是工作方法不改也不行，更不能因为等体制改革就无所作为”；[27]为了保障人民民主，必须加强法制，必须使民主制度化、法律化，必须使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。[28]
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央则从事关党的生死存亡高度严整“四风”，既充分正视作风问题的顽固性与反复性，以“钉钉子精神”与“零容忍”态度持续推进作风建设；又从党性高度全面思考与部署作风建设，着力强调公私分明、划清党员干部行为底线，坚持纪在法前、正风肃纪合力推进作风建设标本兼治，认真落实责任、建立健全各项制度、致力于实现作风建设制度化。这正如习近平所言：“抓作风建设，就要返璞归真、固本培元，重点突出坚定理想信念、践行根本宗旨、加强道德修养”，[29]“要标本兼治，经常抓、见常态，深入抓、见实效，持久抓、见长效，通过立破并举、扶正祛邪，不断巩固和扩大已经取得的成果，努力以优良的党风政风带动全社会风气根本好转。”[30]
通过对马克思列宁主义经典作家与党的三代领导集体对整治官僚主义与形式主义所开出的主要方法的比较分析，要有效整治官僚主义与形式主义，必须多管齐下、标本兼治，尤其要全面深化相关体制机制改革与党和国家机构改革。具体说来，这主要包括以下三个方面：
一方面，要固本培元，解决好官僚主义与形式主义的思想根源。这要求广大党员干部必须坚定理想信念、践行根本宗旨，既要坚持马克思主义的立场、观点与方法，牢固树立正确的世界观、人生观、价值观、权力观、事业观、政绩观，有效克服思想异化、权力观异化、宗旨观异化、政绩观异化问题。习近平总书记曾深刻指出：“对党员、干部来说，思想上的滑坡是最严重的病变，‘总开关’没拧紧，不能正确处理公私关系，缺乏正确的是非观、义利观、权力观、事业观，各种出轨越界、跑冒滴漏就在所难免了”；[31]要有效克服主观主义、个人主义与“官本位”意识，这正如邓小平所言：“一个国家，一个民族，如果一切从本本出发，思想僵化，迷信盛行，那它就不能前进，它的生机就停止了，就要亡国亡党。”[32]
另一方面，在态度与方法方面，要充分正视官僚主义与形式主义的复杂性、反复性与多变性，既要以“零容忍”态度从严、从细、从实、从长抓“四风”，对出现的“四风”种种变异问题要保持高度警惕、坚持露头就打、有多少就处理多少、严肃责任追究，这正如习近平所言：反“四风”的实践说明，抓和不抓大不一样，小抓大抓也大不一样，真抓和假抓大不一样，严抓和松抓也大不一样，“只要真管真严、敢管敢严，党风建设就没有什么解决不了的问题”；[33]也要切实改进工作方法，把群众观点与群众路线贯彻到治党理政的各个环节，致力于实现群众路线的制度化；更要划清党员干部的行为底线、严明党的各项纪律，坚持用铁的纪律来整治各种不正之风、以健全完善的党内纪律为作风建设提供坚强保障。
再一方面，要全面深化相关体制机制与党政机构改革，建立科学的体制机制，从根本上破除滋生官僚主义与形式主义的土壤。这要求我们，既要进一步建立健全科学的领导体制与管理体制、科学的选人用人机制与干部考核评价机制、科学的干部激励机制与容错纠错机制、科学而完善的权力监督与制约机制；更要全面深化改革、合理简政放权、有效转变政府职能、全面依法治国，尽快实现国家治理体系与治理能力现代化，只有如此，才能从体制机制上破解“官本位”观念、从根本上解决好“官僚主义与形式主义”问题。相关调查研究结果也充分说明了这一点，比如，对于“今后遏制形式主义着力点何在”这一问题，在被调查者中有22.8%的选择“改进干部考核体系”，10.5%的选择“改进选人用人制度”，17.8%的选择“完善监督体系”，34.3％选择“改进领导体制与管理体制”，三者合计高达85.4%。对于“今后遏制官僚主义的着力点”这一问题，被调查者中18.4%的选择“改变官本位传统”，15%的选择“改进干部考核体系”，14.5%的选择“破解权力过分集中”，26.3%的选择“改进领导体制与管理体制”，四者合计高达74.2%。另外，要从根本上破除滋生官僚主义与形式主义的土壤，还必须大力推进党务公开与政务公开、大力发展党内民主与人民民主、让权力在阳光下运行。
经过改革开放40年的努力、尤其是经过十八大以来的全面从严治党，我们党不断加强党内法规制度建设、致力于从根本上破解官僚主义与形式主义。仅就十八大以来相关法规制度建设情况看，2012年12月颁布实行《关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》，2013年8月颁布了《关于地方政府职能转变和机构改革的意见》，2013年11月党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，2013年12月颁布了《党政领导干部选拔任用工作条例（修订稿）》，2014年8月通过了《深化党的建设制度改革实施方案》，2014年10月党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，2015年6月颁布了《中国共产党巡视工作条例（修订稿）》，2015年6月颁布了《关于推进领导干部能上能下的若干规定（试行）》，2015年10月修订颁布了《中国共产党廉洁自律准则》与《中国共产党纪律处分条例》，2016年6月中央政治局审议通过了《中国共产党问责条例》，2016年10月党的十八届六中全会审议通过了《中国共产党党内监督条例》与《关于新形势下党内政治生活的若干准则》，2017年12月制定颁布了《中国共产党党务公开条例（试行）》，2018年2月十九届三中全会审议通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》与《深化党和国家机构改革方案》，等等。
由此可见，十八大以来我们党全面加强法规制度建设、致力于把权力关进制度笼子里，相关法规制度从全面深化改革、全面依法治国、深化党和国家机构改革方案、转变政府职能、深化党的建设制度改革、建立科学的选人用人制度，到加强作风建设、严明党的纪律、发挥巡视利剑作用、促进党员干部廉洁自律，再到推进党务公开、加强监督、强化问责、严肃党内政治生活等，可以说，到目前为止，党内法规制度越来越健全、越来越完善，根治官僚主义与形式主义的各项制度要素已经齐备，以习近平同志为核心的党中央严惩官僚主义与形式主义的决心与信心坚不可摧。因此，我们坚信，只要全党牢固树立“四个意识”、不忘初心、坚持以人民为中心，坚持全面加强党的领导，继续推进全面从严治党、全面深化改革、全面依法治国，不断完善党和国家领导体制与机制，不断增强治国理政与治党理政的系统性、创新性与实效性，全党上下齐心协力打好管党治党与治国理政“组合拳”，官僚主义与形式主义乃至形形色色的“为官不为”现象，必将从根本上得到有效惩治。
（本文系国家社科基金重大招标项目“新时期党的工作作风与群众关系研究”以及2017年上海市哲学社会科学规划“研究阐释党的十九大精神”系列课题“新时代党的建设理论和实践创新研究”的阶段性成果，项目编号分别为13&ZD009、2018XAA032）
注释
[1]习近平：《在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话》，《人民日报》，2016年5月10日。
[2]《纠正“四风”不能止步 作风建设永远在路上》，《人民日报》，2017年12月12日。
[3]《马克思恩格斯选集》第3卷，北京：人民出版社，2012年，第141页。
[4]《列宁全集》第52卷，北京：人民出版社，1988年，第300页。
[5]《列宁选集》第4卷，北京：人民出版社，1995年，第626页。
[6]范平、叶笃初：《党的建设词典》，上海人民出版社，1991年，第136页。
[7]《毛泽东文集》第6卷，北京：人民出版社，1999年，第254页。
[8]《毛泽东文集》第2卷，北京：人民出版社，1993年，第409页。
[9]《毛泽东选集》第3卷，北京：人民出版社，1991年，第1093~1094页。
[10]《邓小平文选》第2卷，北京：人民出版社，1994年，第142页.
[11]江泽民：《论党的建设》，北京：中央文献出版社，2001，第447页。
[12]胡锦涛：《在“三个代表”重要思想理论研讨会上的重要讲话》，《人民日报》，2003年7月2日。
[13]江泽民：《论党的建设》，北京：中央文献出版社，2001年，第442页。
[14]《邓小平文选》第2卷，北京：人民出版社，1994年，第327页。
[15]习近平：《在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话》，《人民日报》，2016年5月10日。
[16]刘红凛：《“为官不为”现象的多维分析与综合治理》，《理论探讨》，2017年第3期，第116页。
[17]《纠正“四风”不能止步 作风建设永远在路上》，《人民日报》，2017年12月12日。
[18]李斌：《党面临的“赶考”远未结束——习近平总书记再访西柏坡侧记》，《人民日报》，2013年7月14日。
[19]李斌：《党面临的“赶考”远未结束——习近平总书记再访西柏坡侧记》，《人民日报》，2013年7月14日。
[20]《十八大以来重要文献选编》（中），北京：中央文献出版社，2016年，第99页。
[21]该问卷调查共发放问卷1100份，回收有效问卷998份，有效样本占90.73%；其中15个问题（都是单项选择题）直接关涉作风建设。在被调查者中，男性占55.8%、女性占44.2%；年龄结构相对均匀，35岁以下24.7%，36～45岁29.0%，46～55岁31.0%，56岁以上15.1%；单位分布合理，市级机关24.9%、国有企业21.9%、街道社区20.5%、区县机关15.6%、事业单位8.9%；被调查者的职级发布均匀，厅局级占8%、处级23.2%、科级29.9%，科级以下38.9%。
[22]刘红凛：《整肃“四风”的成功经验与治本之策》，《中共中央党校学报》，2016年第5期。
[23]《马克思恩格斯选集》第3卷，北京：人民出版社，2012年，第55页。
[24]《列宁选集》第1卷，北京：人民出版社，1995年，第417页。
[25]《毛泽东选集》第3卷，北京：人民出版社，1991年，第899页。
[26]《建国以来毛泽东文稿》第6册，北京：中央文献出版社，1992年，第547页。
[27]《邓小平文选》第2卷，北京：人民出版社，1994年，第282页。
[28]《邓小平文选》第2卷，北京：人民出版社，1994年，第146页。
[29]《习近平谈治国理政》第2卷，北京：外文出版社，2017年，第165页。
[30]习近平：《作风建设要经常抓深入抓持久抓 不断巩固扩大教育实践活动成果》，《人民日报》，2014年5月10日。
[31]习近平：《在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话》，《人民日报》，2014年10月9日。
[32]《邓小平文选》第2卷，北京：人民出版社，1994年，第143页。
[33]《习近平谈治国理政》第2卷，北京：外文出版社，2017年，第44页。
Eradicating the Foundation of Bureaucracy and Formalism in the New Era
Liu Honglin
Abstract: It is the prominent characteristic of Marxist political parties to attach importance to the style of work, and it is also the political advantage of the CPC to uphold the fine style of work. But throughout the history of the Party striving to improve its style of work, bureaucracy and formalism have always been the main enemy of the ruling party. Although bureaucracy and formalism have been manifested in different forms in different historical periods, they are fundamentally similar and could not be separated from each other, and their essence is power alienation and absence of responsibilities. Many factors could cause bureaucracy and formalism, and from the perspective of the ruling party, the main factors are internal ones such as the concept of party nature, the responsibility of governing the party, attitude toward style of work, the management systems and mechanisms, personnel selection and appointment, and power supervision and restraint mechanism. In order to eradicate the foundation of bureaucracy and formalism, we must take multi-pronged measures and address both the symptoms and root cause, and pay special attention to deepen reform of the relevant systems and mechanisms as well as the Party and government organizational structure.
Keywords: Bureaucracy and formalism, Power alienation, Absence of responsibilities, Comprehensive control, Reform of systems and institutions
责 编／ 杨昀赟
