推动重大风险防范化解取得明显进展，加大精准脱贫力度，推进污染防治取得更大成效，是我国高质量发展中应克服的主要问题。打好三大攻坚战，需要从顶层设计出发，统揽全局，更需要将具体战略举措落到实处。这其中，加强地方治理是必由之路，基于此，本文从地方治理入手，为今后打好三大攻坚战提出可行路径，并希望能对各地方政府起到参考借鉴作用。
打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的三大攻坚战，既是我国今后三年需要实现的短期战略目标，也是我国今后三年工作的重要发力点，更是决胜全面建成小康社会的重点任务。党的十九大报告强调：“要坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战，使全面建成小康社会得到人民认可、经得起历史检验。”随后，2017年在召开的中央经济工作会议明确了三大攻坚战的重点任务和主要方向。2018年《政府工作报告》进一步将打好三大攻坚战的目标细化，指出“坚决打好三大攻坚战，要围绕完成年度攻坚任务，明确各方责任，强化政策保障，把各项工作做实做好”。
总体看，打好三大攻坚战是我国一项系统性工程。因此，需要加强顶层设计、统揽全局、系统谋划，同时也需要做好筹备工作，狠抓落实，积极行动。这其中，完善地方治理是落实三大攻坚战顶层设计和战略举措的重要环节，对于打好三大攻坚战具有基础性的作用。
地方治理要防范化解重大风险
2017中央经济工作会议指出：“打好防范化解重大风险攻坚战，重点是防控金融风险，要服务于供给侧结构性改革这条主线，促进形成金融和实体经济、金融和房地产、金融体系内部的良性循环，做好重点领域风险防范和处置，坚决打击违法违规金融活动，加强薄弱环节监管制度建设。”打好防范化解重大风险攻坚战，毫无疑问需要地方治理及时跟进，重点做好以下三方面工作：
树立风险意识，加强风险监管
提高防范化解重大风险的能力是推动经济高质量发展的必然要求。当前我国地方政府仍面临国有企业高杠杆和地方政府债务膨胀等潜在风险。虽然这些风险早已存在，且得到了一定程度的重视，但在相关政策制定和实施层面，仍有危机意识不够、风险管理不足等问题，潜在风险没有得到有效遏制。“千里之堤，毁于蚁穴。”地方政府要树立风险意识，不能将上述风险的解决，完全寄希望于国家宏观调控，应立足自身实际情况，对风险有前瞻性的了解和预判。
另外，各个地方政府是对当地相关风险了解最为清晰的行为主体，在国家统筹规划处置相关重大风险的过程中，各地方政府需要因地制宜，制定符合自身情况的风险处置措施，同时加强风险监管，建立政府风险评估与预警机制，以防患于未然，主动处置风险，避免由小的风险引爆更大范围内的系统性风险。
防范化解地方政府债务风险
近年来，地方政府债务呈爆发式增长，截至2016年底，我国地方政府债券发行量高达6万多亿元。分税制改革以来，地方政府对中央财政转移支付依赖程度明显增加，偿还债务的财政独立性不足。同时，由于地方政府债券信息披露不透明，债券评级机构也难以准确对政府债券评级，增加了地方政府债券的违约风险。
地方债务还面临着国有企业债务转嫁的风险。理论上来说，只要政府可以干预国有企业，地方政府债务可以地方国有企业债务的形式存在，如果地方国有企业债务风险大面积爆发，就仍有转换为地方政府债务风险的可能。此外，政府和社会资本合作（PPP）以及政府投资基金及政府担保承诺等行为，也可能为地方政府带来债务风险。
推动地方政府重大风险防范化解，需要明确地方政府和国有企业的界限，使地方国有企业的债务风险不会因为政府是企业的所有者就转嫁给政府。需要加快“僵尸企业”的处置和退出工作，深化国有企业去杠杆，继续推进国有企业改革，建立合格市场主体的体制和机制。需要约束地方政府过度负债，严禁各类违法违规举债、担保等行为，在继续规范地方政府融资行为的同时，不断充实、完善地方债务发行的正常渠道。需要逐步形成地方政府债、项目收益专项债券、平台债务和PPP融资的多元化融资体系，以优化地方政府融资结构。
提高金融服务实体经济的效率
实体经济是金融的本源，金融只有依托于实体经济，并且更好地服务于实体经济，才能真正实现自身和两者的健康、可持续发展。地方政府在促进金融更好地服务于实体经济方面，同样发挥着至关重要的作用。为此，需要推进市场化改革，特别是加快金融等要素市场改革。
金融是现代市场经济的核心组成，其健康运行是引导和优化资源配置，充分发挥市场对资源配置的决定性作用的重要前提。需要完善现代市场体系，为实体经济创新发展夯实制度基础。具体来说，要进一步转变政府职能，减少对微观经济的干预；要加快构建统一开放、竞争有序的现代市场体系；要加快推进国企改革，打破在竞争领域存在的各种垄断。还需要优化监管体系，进一步压缩金融套利空间，严厉打击非法集资、金融诈骗等违法活动，强化引导金融服务实体经济，加大对小微企业和零售客户等普惠金融业务的支持力度。
地方治理要推进精准脱贫
2017中央经济工作会议指出：“打好精准脱贫攻坚战，要保证现行标准下的脱贫质量，既不降低标准，也不吊高胃口，瞄准特定贫困群众精准帮扶，向深度贫困地区聚焦发力，激发贫困人口内生动力，加强考核监督。”打好精准脱贫攻坚战，对于地方治理来说，需要重点做好以下三方面的工作：
构建有效外生精准扶贫机制
具体来说，就是要构建高效的扶贫资源筹集和传递机制。扶贫资源是指可用于帮助贫困人群摆脱困难的资金、物资、技术和社会支持等资源，它是社会扶贫的物质基础和前提条件。目前，社会扶贫资源筹集主体单一且筹资渠道较少，需要加快构建多主体、多渠道的社会扶贫资源筹集机制。为此，需要培育和大力发展非营利性社会组织，鼓励非营利性社会组织进农村。同时构建起高效、快捷的社会扶贫资源传送机制。
构建扶贫信息平台和加快扶贫网络建设，是提升社会扶贫资源传送效率的基本途径，需要政府、市场和社会三方力量的共同努力。政府在平台和网络建设中，主要发挥引导、激励、协调和监管作用，在建设过程中可以通过市场机制获得资金支持。社会力量主要通过广泛参与来维护和维持平台与网络的运行。
构建长效内生精准扶贫机制
依靠外生扶贫资源可以在短期内实现较好的扶贫效果，在此基础上，需要构建长效内生精准扶贫机制，避免贫困人口再度返贫。
扶志和扶智是精准扶贫的长效内生动力。物质扶贫和精神扶贫是精准扶贫的两个方面，真正的脱贫致富要实现精神脱贫，否则难以从根本上摆脱贫困。扶志即扶思想、扶观念、扶信心，要淡化贫困意识，形成脱贫愿望、增强脱贫信心并树立脱贫斗志。扶智即加强思想教育和文化教育，提高贫困人口综合素质，通过教育培训等途径，帮助贫困地区人口提高文化程度、生产技术水平和业务能力。教育是摆脱贫困的根本手段，为此，需要大力发展贫困地区教育事业，加大扶贫教育资助力度，不断提高扶贫教师队伍素质能力。
要注重培育贫困地区人口从事现代农业生产加工、农业产业延伸服务等的基本素质和专业技能，鼓励劳动就业，让贫困群众掌握脱贫致富一技之长。
构建长效内生精准扶贫机制，还需要充分利用当地的资源禀赋和文化软实力，实现特色脱贫，内生脱贫，长效脱贫。贫困地区减贫发展是一项系统和持久的工作，减贫措施的设计要充分考虑当地的资源禀赋。例如一些地区通过积极发展特色种植、养殖和手工等方式，为当地贫困人口带来了丰厚的收入。为此，要充分利用贫困地区自然资源，推动特色产品和特色产业发展。
发展贫困地区特色文化，有利于提升贫困地区发展的软实力。当前传统乡村资源的社会价值和市场价值日益凸显，在经济、社会和文化等各方面都有其独特的吸引力。充分利用当地的资源禀赋和文化软实力实现精准脱贫，是立足于脱贫核心能力建设的长久之策。要充分挖掘贫困地区文化软实力的市场价值，不断增强社会大众对其的认知和认可。
同时，要加强法治建设，让贫困地区资源禀赋和特色文化的利用有法可依、有章可循，使各个行动主体公正、公平地享受乡土知识带来的惠益。
完善精准扶贫目标、监督和考核机制
需要根据本地区扶贫现状，制定符合本区域实际情况的精准扶贫目标体系，包括总目标、年度目标、半年目标。在此基础上，要建立健全精准扶贫的责任体系，严格执行脱贫攻坚一把手负责制，省市县乡村五级书记一起抓，重点加强贫困村基层党组织建设，发挥其战斗堡垒作用。
需要建立健全精准扶贫的监督考核体系，形成包括党委、政府监督，审计监督，人民政协和民主党派监督，以及群众监督在内的精准扶贫的监督体系。需要建立健全精准扶贫考核评价指标体系，突出结果导向，围绕落实精准扶贫、精准脱贫基本方略，立足实际、突出重点，针对主要目标任务设置考核指标，注重考核工作成效。
此外，还需要建立健全扶贫开发动态监测机制，形成系统化的农村贫困监测网络，对当地农村贫困状况进行全方位地实时实地监测，定期实现贫困人口信息互通、资源共享。
地方治理要促进污染防治工作
2017中央经济工作会议指出：“打好污染防治攻坚战，要使主要污染物排放总量大幅减少，生态环境质量总体改善，重点是打赢蓝天保卫战，调整产业结构，淘汰落后产能，调整能源结构，加大节能力度和考核，调整运输结构。”打好污染防治攻坚战，地方治理也需要及时跟进，重点做好以下三方面的工作：
区域之间与各级政府之间要建立有效的联防联治机制
大气污染在区域空间紧密相连的城市群中，污染程度和污染规律高度相似，例如京津冀、长三角等。即便是距离较远的北京、上海，因为处于同一季风带，在风力作用下，作为上风向城市，北京的大气污染物，会向下风向的上海进行长距离跨区域传输。在此情况下，跨区域进行大气污染防治，是打好污染防治攻坚战的必由之路。
实现区域之间联防联治，需要完善法律法规政策体系，为大气污染区域联防联治提供制度保障。目前国家层面关于大气污染区域联防联治的主要政策，有《大气污染防治行动计划》《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》等。各地方政府需要完善相关的配套制度，实现政策法规的执行和落实。
需要建立区域横向生态补偿机制。以京津冀地区为例，大多数高耗能、高污染、高排放企业外迁至河北，而总部留在京津，这样使河北省承担了过多环境污染治理重担，同时造成区域间利益不平衡。因此，需要建立区域横向生态补偿机制，实现区域利益平衡。
另外，需要尽量实现区域内政策协同，可通过签订共同行动计划或通过立法的方式来实现。目前京津冀大气污染联防联治主要政策文件，有《京津冀及周边地区2017年大气污染防治工作方案》《京津冀及周边地区2017-2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》以及《京津冀及周边地区大气污染综合治理的六个配套方案》，牵头部门包括生态环境部、国家发展和改革委员会、工业和信息化部等10个国家部门。同时，需要设立京津冀及周边地区大气环境管理专门机构，提高区域联防联控协作能力、统筹协调和监督管理能力。
各级政府之间也要建立起有效的联防联治机制。在现行财税体制下，地方政府往往把发展本地经济、增强地方财力，作为其执政的主要目标。这种体制在推动我国经济发展的同时，也使得地方政府以GDP为纲，对部分企业的违法违规排放行为疏于监管，从而成为近年来污染治理难以奏效的体制性根源。因此，要实现对污染状况的有效治理，就必须要建立有效的上下联动机制，调动地方政府对于环保的积极性。
要深化财税体制改革，弱化地方政府追求财力扩张的冲动，进一步明晰中央、地方的财力事权划分，明确地方政府公共部门的角色，遏制其对经济增长的过度追求，真正把提供公共产品作为政府的主要目标和职责。同时，要把污染治理、环境保护作为重要考核指标，研究制定科学合理的环境保护指标，激发地方政府对污染治理和环境保护的积极性和主动性，对于环保不作为的干部，要加大问责和惩处力度。
构建政府、社会和公众三方协同监督机制
目前，大量违规偷排和不依法依规治理污染的情况依旧存在，既源于部分地方政府为了追求经济增长而采取的姑息态度，也源于部分污染者的侥幸心理。在此情况下，我国2016年启动了环境保护督察巡视制度，严格环境执法，强化环保督察，对于解决各级地方党委和政府对污染治理行动不作为以及打击违法排污者，具有重要意义。要使这一制度具有可持续性，就要配备充足的环境执法人员和执法装备，长期保持环境执法的高压状态，加大环境法制宣传力度，将生态环境保护绩效纳入地方政府考核体系。
充分发挥社会组织参与环境污染治理是当今社会的大势所趋。社会组织直接面对受众，贴近污染源头，所获取的信息更真实可靠，同时能够有效反映各类群体的偏好，可以推动政府职能优化和公共服务质量的提升。从现实看，近年来很多污染事件都是由社会组织率先披露的，并引起了较大社会反响。因此，应在环境保护中把各类社会组织纳入治理体系，充分发挥社会组织在污染治理和环境保护中的作用。地方政府可以以购买服务的方式加大对社会组织的支持力度，鼓励其参与污染治理和防控，共同担负起环境污染治理的责任。
推进环境信息公开，鼓励公众参与环保监督，同样是污染防治的重要一环。我国从2008年5月1日开始实施《环境信息公开办法（试行）》，2015年实施的新《环境保护法》，2016年实施新修订的《大气污染防治法》，提出将污染源信息公开的要求，并从国家级延伸到了市级。通过将企业排污信息公开，有助于公众和媒体发现问题，增强公众的参与和监督水平。地方政府应督促所在地区被列入重点排污单位名录的企业在公开渠道公布各项排污数据，对于曝光的违法排污企业，地方政府应当依法予以处罚并督促其尽快改正，同时应加大地方环境信息公开网络平台建设，让公众可以很方便地查找企业污染排放信息。
运用多种调控手段防治污染
我国能源消费长期以来主要以煤炭为主，2016年我国煤炭消费总量约为27亿吨标准煤，占我国能源消费总量的比例为62%，造成了大量污染物排放。为了适度控制煤炭消费总量，迄今为止，我国在国家及省级层面上已经出台有关煤炭总量控制的多项政策文件，地方政府应遵照这些文件精神，并结合本地区能源供应结构和产业结构特点，来稳步推进煤炭消费总量控制。
为了淘汰落后产能，我国制定了《国务院关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》以及《关于利用综合标准依法依规推动落后产能退出的指导意见》，地方政府应当严格按照相关文件的要求，克服相关利益群体阻碍，大力淘汰落后产能，积极改善能源结构。
地方政府也必须综合利用财政金融等调控手段防治污染。需要通过适当的财政投入调整，改善能源消费结构，鼓励公共交通出行，加强城市园林绿化建设。一些地方政府开展了基于空气质量的财政激励机制探索，主要是通过创新财政政策工具，探索建立空气质量补偿机制，以环境空气质量改善为导向，依据辖区空气达标考核情况予以不同标准的补偿，实现环境空气质量改善目标下的财政资金分配。
另外，地方政府可以通过间接的财政投入对区域大气污染防治进行引导。一是通过特定税收抵免，激励微观经济主体主动参与大气污染防治，引导其节能降耗、提质增效；二是通过实施政府绿色采购，激励节能减排技术创新与应用，刺激低碳环保产品消费；三是引导形成环保相关的多元化投融资机制，探索包括绿色债券、引导基金、排污权交易和金融等具体手段，在大气污染治理方面实现有效运用。
总体来看，完善地方治理是打好三大攻坚战的基础和重要环节，地方治理体系的完善与否事关中央顶层设计的贯彻落实，事关中观层面政策的顺利衔接，事关微观层面政策的切实有效。新时期打好三大战役，必须要把地方治理放在重要的战略地位，巩固地方政府的前线堡垒作用，为实现我国预期战略总目标和阶段性目标，打下坚实的基础。
【本文作者分别为中共中央党校经济学教授，经济学硕士研究生】
责编：李 懿 / 赵鑫洋