2017年12月20日，中央经济工作会议提出“今后三年要重点抓好决胜全面建成小康社会的防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治三大攻坚战”，要打赢这三大攻坚战离不开乡村环境治理任务顺利完成的支持。乡村环境治理是关涉全国食品安全、深度贫困地区脱贫和环境全面改善的重要问题。要实施国家《“十三五”生态环境保护规划》中提出的大气、水和土壤治理的三大行动，其重点也在乡村。乡村环境问题复杂多样，需要在乡村采取切实有效的保护行动，而这需要基层社会治理机制的创新。
乡村环境治理的成败关系到三大攻坚任务能否完成
乡村环境是一个需要高度关注的问题，它关系到2020年能否全面建成小康社会，也关系到2035年能否基本实现现代化。关乎全面建成小康社会成败的三大攻坚任务的完成，都离不开乡村环境的改善。首先，乡村环境问题关系到社会安全问题，比如食品安全对社会安全有重大影响，而食品安全问题的解决有赖于对过量施用农药化肥、土地污染和灌溉用水等问题的全面解决；其次，精准扶贫目标的完成也有赖于乡村环境的全面改善，生态脆弱地区的环境退化是导致无法根本脱贫的重要原因，在精准扶贫过程中，必须要实现环境保护和发展的双赢才能持续地解决贫困问题，如果生态环境得不到保护，即使暂时解决了贫困问题也还可能会返贫；第三，乡村环境不仅仅关涉到乡村问题，更关涉到全国的整体环境，比如雾霾问题与乡村秸秆焚烧有着直接或间接关系，农药和化肥的使用对水污染有着直接的影响，防治污染离不开乡村的环境治理。所以，乡村环境的改善与三大攻坚任务的完成密切相关。
正是因为乡村环境问题如此重要，才引起决策层的高度关注，党中央和国务院颁布了一系列政策和印发了一系列文件推动乡村环境治理。早在2007年国家环保总局等8个部门印发的《关于加强农村环境保护工作的意见》中就指出，“我国农村环境形势仍然十分严峻，点源污染与面源污染共存，生活污染和工业污染叠加，各种新旧污染相互交织；工业及城市污染向农村转移，危及农村饮水安全和农产品安全；农村环境保护的政策、法规、标准体系不健全；一些农村环境问题已经成为危害农民身体健康和财产安全的重要因素，制约了农村经济社会的可持续发展”。2016年出台的《全国农村环境综合整治“十三五”规划》在肯定乡村环境保护取得成绩的同时，也指出“随着我国工业化、城镇化和农业现代化进程不断加快，人口持续增加，农村环境形势严峻，问题依然突出”。在中共十九大确立了实施乡村振兴战略以后，中共中央办公厅和国务院办公厅很快印发了《农村人居环境整治三年行动方案》，强调乡村人居环境是一个突出的短板，指出“改善农村人居环境，建设美丽宜居乡村，是实施乡村振兴战略的一项重要任务”。
要实现乡村环境改善，还面临着诸多困难和问题，特别是基层社会的治理机制还不能完全适应环境改善的需要。要有效地解决乡村环境问题需要基层治理的创新。
改善乡村环境的瓶颈之一是资金问题
持续的环境治理需要不断增加投入，而乡村地区由于人口密度小、居住分散，环境治理的成本往往会比城市更高。比如通过“村收、乡运、县处理”的模式解决乡村日益增长的垃圾问题，运输成本相比城市集中居住的社区要高出许多；再如生活污水处理问题，乡村需要更长的管网，因此建设费用也就更高；同样，清理地膜所造成的污染需要企业投资开展地膜回收利用，但是地膜回收加工的成本很高，需要政府财政补贴支持。在东部发达地区，地方财政可以支付和承担相应的费用，但是经济不发达地区的财政收入不足以支持环境治理的成本。一些地区在环境治理中引入PPP模式，可以扩大投资，但是由于环境是一个典型的公共物品，环境治理的受益者很难清楚地界定，再加上农村居民没有支付环境治理费用的传统，所以普遍存在资金不足的问题。许多环保设施，如垃圾和污水处理设施不仅需要建设经费，更需要持续的维护经费，因此资金问题是乡村环境改善的关键问题之一，不仅会影响到环保设施的建设，更会影响环境保护的持续管理。
现代的生产和生活方式会造成乡村污染物的不断增加
越来越多的工业产品下乡造成了乡村生活垃圾的快速增长，特别是塑料垃圾的大幅度增加。近年来，电商在乡村得到迅速普及，促进了工业产品更快地进入乡村，这在提高农村居民生活水平的同时，也带来了更多的包装垃圾、塑料垃圾和电子垃圾等。农业带来的污染也在不断积累和增加。例如，牲畜的粪便原来是最好的农家肥，被农民争抢，但是现在大型化养殖场的集中饲养，牲畜的粪污超出了当地的消化能力，许多地方开始禁止饲养牲畜。事实上，随着禁止饲养牲畜的地方增加，可饲养牲畜的地区会缩小，在可饲养的地方，粪污会更加集中。此外，尽管农药和化肥零增长的目标提前实现，但是我国农业的单位面积农药化肥使用量仍然是全球最高的，农业面源污染问题依然会长期存在。
近年来，高污染企业逐渐向中西部乡村地区转移，而中西部贫困地区也是地方财政收入比较少，环境治理能力比较弱的地区。值得注意的是，第三产业的发展也加剧了乡村的环境压力，比如近年来乡村旅游发展很快，旅游人数已经超过全国旅游人数的三分之一。大量游客进入乡村，在享受乡村田园风光的同时也带来了大量的垃圾。乡村的环境污染当下不仅仅是存量问题，也是增量问题，随着经济发展，乡村居民对生活环境的要求会逐渐提高，而污染物也会相对增加，这必然要求环境治理投入的迅速增加以满足更多农村居民的需求。
乡村环境问题监管难度较大
乡村环境问题的特点是覆盖范围广，成因复杂，难以解决，这便造成了监管困难。政府环境保护部门的监管能力有限，往往忙于事后的处罚，而缺少足够的人力物力预防环境问题的出现。而且乡村的环境问题往往比较难于发现，如过量使用农药化肥导致水体污染，再加上责任却很难分清，所以管理农民的化肥和农药使用行为是非常困难的，甚至不是一个部门所能解决的。乡村的许多环境问题成因非常复杂，很难进行清楚的责任认定和简单的治理，特别是涉及一些跨部门和跨区域的环境问题，监管难度更加大。此外，乡村居民的环境意识也参差不齐，一些乡村居民缺少环境保护的意识，对环境保护的参与度很低，他们更多地关注因环境污染而造成的经济损失，而对一些长期的环境问题缺少一定的认知。
乡村环境治理需要引入协议机制
由于乡村环境问题的复杂和治理的困难，传统的环境治理机制在面对乡村环境问题的时候就会遇到许多困难。首先，政府主导的环境治理往往因为缺少乡村居民的参与而不能达到预期的效果。为了达到改善乡村环境的目标，政府出台了一系列的规划和行动方案，但是因为乡村居民的参与不足而面临许多困难。一方面乡村环境治理严重依赖政府的财政投入，一旦政府的财政投入不足，许多环境治理的行动就可能半途而废；另一方面，在资金不足的情况下，就会出现形式主义，比如新农村建设不是有效地解决乡村的环境问题，而是简单地通过粉刷乡村的房屋外墙来“美化”农村。其次，乡村居民的要求得不到很好的回应和满足。由于乡村环境改善带有较强的城市导向，环境改善的目标和手段往往自上而下制定，因此经常出现标准化、千篇一律的问题，很难满足乡村居民的需求。不同地区的乡村面临着不同的环境问题，需要有针对性的具体化行动方案。第三，缺少乡村居民参与的乡村环境治理很难实现可持续性。环境治理不是一朝一夕的事情，需要持续的人力和物力投入，这需要各个方面的力量综合投入，任何单一方面的行动都不足以实现乡村环境的持续改善。
持续改善乡村环境需要乡村社会治理的机制创新，推动建立乡村环境改善的协议机制弥补传统治理机制的不足
协议保护是近年来在生态环境保护中普遍采用的一种国际模式，被一些环境保护组织引入中国，通过与当地社区签署协议的方式，动员村民参与环境保护。协议保护的实质就是环境保护部门和政府向乡村社区提供公共产品，而乡村社区在得到这些公共物品的同时，承担相应的环境保护责任。比如在青海的三江源地区，全球环境研究所通过给牧民提供培训，支持社区成员发展民族手工业，增加牧民收入，而当地社区则要保护社区的生态环境，参与野生动物监测和承诺不伤害野生动物等等。在乡村环境治理中普遍实施的以奖代补也带有该协议机制的特点，在以奖代补的过程中，乡村社区要实现环境的改善，而政府则要提供相应的公共物品和财政支持。
协议机制可以避免政府的单方行动。大多数的责任制是针对政府而言的，下级政府向上级政府承担责任，通过检查、奖惩等，调动政府的积极性，推动工作进行。协议机制则是政府与农民之间的协议，协议目标的实现是以双方共同积极参与为条件的，一个良好的协议机制将有助于实现政府和农民的共同参与。
协议机制可以最大程度响应农民的需求，避免一刀切。协议机制是针对村庄的具体问题提出行动方案，依据行动方案的内容确定政府和农民的责任，以及行动可实现的目标。协议机制可以使村庄层面的环境保护和整治工作具有更高的可行性，真正实现因地制宜地制定乡村环境治理行动方案，而不是简单地停留在村庄分类和分类指导。
协议机制可以强化基层政府与农民的相互监督。协议机制形成了双向的考核和评估，政府考核农民是否完成了所承担的工作，而农民考核基层政府是否完成了协议的工作。双方的协商、支持和监督，乃至于双方的讨价还价会构成一个正向激励机制，促使政府和农民都积极参与到乡村环境整治的行动方案。
建立协议机制以实现农村环境的持续改善可以避免乡村环境保护走过场，负责任的协议保护机制需要三个方面的保障
实施村庄环境治理的参与式规划。乡村面临着不同的环境问题，需要采取不同的措施，达到不同的治理目标。首先，要避免乡村环境治理规划走过场，就要使所有利益相关方都参与到规划过程中，使规划反映各方的诉求，并且具有可行性，避免不切合实际的目标。其次，规划要解决突出的环境问题，满足当地乡村居民的需求。乡村的环境问题带有共性，比如垃圾、污水、面源污染等等，但每个乡村的环境问题又是不同的，当地居民最关注的问题不同，利益诉求也不同。因此，需要有针对性的解决当地居民最为关心的问题。最重要的是，环境整治规划要取得共识，也就是各利益相关方都认可这一规划，并愿意将规划作为环境整治的目标去实现。
分清责任，为了实现规划目标各方都要有所投入，这是协议保护的主要精神。对于政府来说，要将乡村环境看作乡村的公共事务，对乡村环境治理投入资金、技术，但乡村环境治理的技术和资金往往都是乡村居民所缺乏的，需要政府加以支持和扶助；同时，乡村社区要在乡村治理中承担相应的责任，采取行动。本质上来说，乡村环境治理是要满足乡村居民的需求，因此乡村居民有责任对乡村环境治理做出贡献，特别是投入人力进行环境保护，避免采取有害环境的生产和生活方式。在协议保护中，责任和权力是对等的，政府和社区具有共同的责任和义务。
建立有效的监督机制。将协议保护的机制引入环境治理意味着把各方要承担相应的责任和义务进行明确和划清。为有效地监督各方完成所承担的责任和义务的情况，提供了一套监督机制，可以更好地监督协议中的各方是否完成其所承担的工作，是否尽了环境治理的义务。
环境治理需要精细的社会治理，精细的社会治理是环境治理的前提。环境治理不仅会推动社会治理的进一步精细化，也会推进国家治理体系和治理能力现代化的进一步提升。要以协议保护机制为代表的精细化治理为基础，进一步推进农村环境治理能力现代化，实现农村环境全面改善，为打好污染防治攻坚战、全面建成小康社会奠定坚实的基础。
【本文作者为中国社会科学院社会学研究所研究员】
责编：贺胜兰/董惠敏