【摘要】县制是唐王朝国家政体最为基层的政府机构，处于基础和基石的地位，是王朝国家治理和社会控制的最前沿政权堡垒。王朝国家政令政务与各项制度最终能够落实，推行于基层社会，依托的正是县制官司的具体实施，从而实现社会基层治理，进而实现国家治理。
【关键词】县制 唐朝 选任训导 考核问责 【中图分类号】D921 【文献标识码】A
中国古代从秦汉到明清的帝制王朝国家时代，县制一直是国家政治体制和国家治理体系中最基层的权力机构，保持了长期的稳定性和延续性，成为国家政治制度安排的重要构成和国家治理的重要基石，体现出相当高的制度文明成就。继秦汉之后，县制在唐朝尤其是唐前期发展到了更加完备的水平，可视为整个帝制时代县制的代表。
县制官司的职掌职责是十分繁重和具体的
唐王朝制定有完备的国家行政法典——《唐六典》。这部法典对“京畿及天下诸县令之职”作了详细规定。此外，唐王朝的法律有“律”“令”“格”“式”四种形式，也有对县令职掌的明确规定。现根据《唐六典》和唐朝法律的有关记载，县制官司的主要职掌职责如下：
一是“皆掌导扬风化，抚字黎氓，敦四民之业，崇五土之利，养鳏寡，恤孤穷，审察冤屈，躬亲狱讼，务知百姓之疾苦”；“每岁季冬之月，行乡饮酒之礼，六十以上坐堂上，五十以下立侍于堂下，使人知尊卑长幼之节”。这主要是社会管理方面的职责，包括思想教化，安养百姓，发展经济，重视农业，访贫问寒，审理诉讼冤屈，宣扬尊卑观念，维护等级秩序和伦理，了解掌握百姓家庭生活状况和社会发展状况等。
二是“所管之户，量其资产，类其强弱，定为九等。其户皆三年一定，以入籍帐”。这是户等确立和登记职责。县制官司要根据治内各家各户资产的多少，确立为从上到下的九个等级，并登记入各户户籍之中。这个工作，每三年进行一次，目的是根据各户户等高低征缴多少不等的资产税——“户税”，交纳数额不等的铜钱，是国家财政收入中货币的重要来源。九等户等由“县司注定，州司覆之”，即由县级官司具体确立和登记，再由州制官司负责审核。
三是“若五九（谓十九、四十九、五十九、七十九、八十九）、三疾（谓残疾、废疾、笃疾）及中、丁多少，贫富强弱，虫霜旱涝，年收耗实，过貌形状及差科簿，皆亲自注定，务均齐焉”。这是人口资源调查、赋役征发、社会管理方面的职责。具体来说：县制官司要调查掌握治内各家各户人口的组成、年龄状况及其变化，特别是户内男性人口的年龄状况及其变化。这与国家赋役制密切有关。国家赋役制主要是租庸调（赋税）制和徭役制，它规定，21岁到59岁的成年“丁男”负担国家赋役；不到21岁的16岁至20岁的“中男”以及年龄更小的“小男”等不需负担；到了49岁来年就50岁的丁男则可交纳一定数量的“庸”来代替服役，当时叫“输庸代役”，负担有所减轻；到了59岁来年就60岁的丁男因达到“老男”年龄将不再负担赋役；到了79岁和89岁的老人即将年满80岁和90岁要享受国家有关“耆老”的优待。所以对于“五九”年龄的变化情况，县制官司要及时掌握，登记入户籍之中。残疾、废疾、笃疾等所谓“三疾”人口，也不负担国家赋役并享受一定的优待，县制官司也要掌握登记这一部分人口的情况。掌握登记人口资源变动情况的工作重点，是对成年“丁男”以及即将成年的“中男”的掌握，即所谓“中、丁多少”，因为这些男性人口是国家赋役的承担着。所有这些工作，都要由县令“过貌形状”和“亲自注定”，即亲自过目审阅，调查核实，做到人户资产状况、人口资源状况等的如实掌握，保障国家的赋役征发并作到赋役负担的相对均平。
四是“诸应收授之田，每年起十月一日，里正豫校勘造簿。至十一月一日，县令总集应退应授之人，对共给授。十二月三十日内使讫，符下案记”。这是对治内农户推行均田制的职责。唐朝土地制度主要是均田制，规定农户内丁男、中男授给“永业田”20亩，“口分田”80亩，老男及笃疾、废疾人授给“口分田”40亩，守寡的妇女授给“口分田”30亩等。每年自10月1日——12月30日，各县县令在诸里正编制好的簿历账册基础上，按照均田制的规定，亲自主持完成对治内农户土地的“回收”和“授给”，及时进行均田土地的收授和调节，并登记入各户户籍之中，切实推行好国家土地制度。
五是“至于课役之先后，诉讼之曲直，必尽其情理”。这是在国家赋役征发和司法诉讼方面的职责。“课役”是赋役的别称，又称为“差科”。课役征发之“先后”，是指“凡差科，先富强后贫弱，先多丁后少丁”，县制官司要严格执行。至于司法诉讼之曲直是非，县制官司的审判处理也必须合乎情理。
六是“若籍帐、传驿、仓库、盗贼、河堤、道路，虽有专当官，皆县令兼综焉。”这是指县令对县务有“综领”之职，是说编制籍帐、管理交通、仓库等工作虽有专门的僚佐负责，但县令有总体掌领的职责。其中，“籍帐”的编制工作尤为重要。“籍帐”包括“户籍”和“计帐”两类账册，“每一岁一造计帐，三年一造户籍。县以籍成于州，州成于省，（尚书省）户部总而领焉”。计帐和户籍是国家征发赋役和掌握人口资源的重要依据，对于国家治理和社会控制极为重要，县制官司是籍帐编制工作的最基层单位，负责籍帐的具体编制并逐级向州和尚书省上报。
由上可见，县制官司的职掌职责是十分繁重和具体的，覆盖行政、民政、司法与治安、经济与财政、籍帐编制与社会管理、教育与教化等。也不难看出，王朝国家政令政务与各项制度最终能够落实，推行于基层社会，依托的正是县制官司的具体实施，即陈子昂所谓必待县令“谨宣而奉行之”。只有县制官司认真履行了其具体繁重的职责，把各项工作做实做细，才能够实现社会基层治理，并进而实现国家治理。对于县制官司职能的这种重要作用，古人有精到的总结——“郡县治，则天下安”。
唐朝非常重视县令选任与训导
唐朝非常重视县令的选任，采取了许多制度化规定和具体操作：一是规定县令由尚书省吏部选授（后来改归礼部），权归中央。职掌选授的长官要认真负责，否则就会被处罚，如开元四年（716），卢从愿、李朝隐担任礼部侍郎，一次性选任县令200余人，因过多过滥被贬官为刺史。二是注重通过举荐和科举考试选任县令。贞观三年（629），太宗诏令五品以上官举荐堪任县令的人选，后来高级官员举荐任选成为县令选任的一种方式。同时也规定，根据所举荐县令任职期间的政绩优劣，对举荐官员进行褒贬。若所举荐县令在任期间贪赃枉法，名不副实，则要追究举荐官员的法律责任，治其荐人失察之罪，加强举荐工作的严肃和问责。武则天时期，曾专设“县令举”一科，专门选拔县令，诗人卢藏用就经此科考试出任济阳县县令。县令举的选拔甚为严格，除考儒家经典，还通过考“时务策”进行施政见解的考察。应试者不但要精熟儒家经典，还要熟悉朝廷典章制度和法令法规，熟悉国家大政方针和国家施政中遇到的现实问题，并能对这些问题的解决提出对策。否则，是难以通过考试而出任县令的。三是重视县令人选的实际工作经验和执政能力，玄宗开元十一年（723）敕令“年少未经事者，不得作县亲民”，明确规定缺乏实际工作历练的年少者，不得出任作为亲民之官的县令。四是积极推行任职籍贯回避和亲属回避等制度，规定县令不得任职于本贯本土，必须赴任他乡，回避本籍，规定县令亲属不得在同一县衙任职，防止县令通过乡里同籍和人际关系形成地域关系网而滋生腐败行为。
唐王朝重视对县令的政治训导，皇帝经常颁布《戒州县牧守诏》《劝奖县令诏》《诫县令敕》《县令箴》之类的诏敕，作为县令执政的指导性文件。如中宗敕令“务尽地利，禁游食”，要求县令重视农业生产，禁止游食末作，做好本县的经济工作。如玄宗敕令“户口安存，在于抚育，移风易俗，莫先令长”，要求县令做好户口增殖和风俗教化工作。玄宗还要求县令对县务“无大无小，必躬必亲”，必须亲自过问和具体负责。这类政治训导对强化县令的思想教育和勤政廉政意识，具有明显的督导促进作用。
唐朝官员“凡居官，以年为考”，有“常考”还有“巡考”
唐朝官员“凡居官，以年为考”，有定期“考课”（考核）制度，称为“常考”。县令的常考也实行一年一考。每年年终，先由县令具录自己当年的“功过行能”，实际是“自我鉴定”，再由上一级的州司官员具体负责，当众宣读其“自我鉴定”，也当众议定其政绩优劣。议论考核的结果，由州司长吏写出“考课簿”，定出自“上上”至“下下”的九个等级（上上、上中、上下、中上、中中、中下、下上、下中、下下），上报给尚书省吏部，再由吏部考功司存档和审查核实，最终确定县令当年的考核等级。县令经“四考”即经过连续四年的考核，是为“考满”，要根据总成绩的优劣等级由吏部决定其升降与褒贬，形成县令每四年一考满，每四年一选任，任期期限一般为四年的制度，即所谓“四考为限”。当然，这一制度并非一成不变，由于各地实际情况的不同，县令任期也可调整为三年或者五年。县令考核特别注重户口增多和生产发展两个方面，规定“州县官人，抚育有方，户口增益者”，其考核等级提高一等，否则就降低一等。开元四年（716），玄宗颁敕“县令在任，户口增益，界内丰稔，清勤著称，赋役平均者，先与上考，不在当州考额之内”，确立政绩优异的县令其考核等级最低为上下等级，予以政策性大力鼓励。
常考之外，对于县令的考核还有“巡考”。巡考又分定期巡考和不定期巡考两种。定期巡考由上一级的州司或都督府负责，法律规定“都督、刺史掌清肃邦畿，考核官吏……每岁一巡属县，观风俗，录囚徒，恤鳏寡，阅丁口，务知百姓之疾苦”，对县令工作每年一巡视督查，并将巡考结果“附于考课，以为褒贬”，作为县令升黜的依据。如果发现“善恶殊尤者，随即奏闻”，即巡考发现政绩特别优异或特别拙劣的县令，要上奏皇帝加以褒奖或惩罚。不定期巡考由朝廷派出高级别官员以特使身份进行巡查考核，如贞观八年（634），唐太宗派重臣李靖等13人为“黜陟大使”，贞观二十年（646）又派孙伏伽等20人为“黜陟使”，“巡察四方，黜陟官吏”。“黜”意为罢黜，“陟”意为升迁，即派出特使对地方官员执政优劣进行巡查并确定官员之升降，这其中就包括对于县令执政优劣的巡查和考核。又如玄宗开元二十二年（734），分全国为十五道，每道置“采访处置使”，简称“采访使”，专掌“考课官人”，分道巡察考核包括县令在内的所有地方官员的政绩善恶。这种不定期的巡考往往比定期巡考具有更大的威慑力，有利于震慑腐败行为，清明政治。
唐朝县制政务错失实行长官问责制，即主要问责县令，其他僚佐“节级连坐”，受连带处罚，使县令与僚佐“递相管辖，不敢为非”，以保障县制官司的廉洁清正。以经济财政工作的错失问责处罚最为集中。法律规定，推行均田制和赋役制时，若出现“应合受田而不授，应合还公田不收，应合课田农而不课”等情况，即出现收授调节均田土地和征发赋税失职，县令和里正要处罚以“笞刑”。户籍编制工作中，若出现遗漏户内人口或者整户遗漏，县令和里正轻则处以“笞刑”，重则处以“杖刑”，最重的则要处以“徒刑三年”，被罚作刑徒服劳役三年。如果征发赋役违法以及不均平，或者不能按期完成赋税物资的运输，县令轻则处以“杖刑六十”，被打六十个棍子，重则处以“徒刑”，服劳役作苦力几年，甚至按照“贪赃法”之罪论处。法律还规定，县令就任后必须坚守工作岗位，不得擅离县境，也不得在非节假日内宴会宾客和游玩观光，要忠于职守，认真履责。总之，唐朝县令职责重，问责严，压力大，真正做好一个县令，推行好一县之政务工作，实大不易。
（作者为山东大学历史文化学院教授）
【注：本文系山东大学人文社科青年团队召集人项目“汉唐时期制度构建与国家治理”（项目编号：IFYT1703）阶段性成果】
【参考文献】
①张国刚：《唐代官制》，西安：三秦出版社，1987年。
②赵璐璐：《唐代县级政务运行机制研究》，北京：社会科学文献出版社，2017年。
责编/张蕾 美编/杨玲玲
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