【摘要】当前我国农村扶贫开发中仍存在扶贫资源整合有限、扶贫瞄准机制不合理、扶贫对象参与程度不高等问题，因此在实践中须明确政府主体责任，规范农村扶贫开发的投入与规程，强化脱贫工作的法治思维，促进扶贫事业的可持续发展。
【关键词】农村扶贫开发 资源整合 政策法律化 【中图分类号】F328 【文献标识码】A
“十三五”期间，中央对贫困人口全部脱贫、全面建成小康社会等作出了重要指示，扶贫开发需突破政策扶贫瓶颈，灵活运用法律扶贫的同时，实现政策法律化扶贫。处于全面建成小康社会、全部脱贫的最后决胜阶段，脱贫工作的开展必须在规范中实现稳中求进。对此政策法律化脱贫治理机制需不断调整，切实保证人民群众的利益。
农村扶贫开发存在扶贫资源整合有限、扶贫对象参与程度不高等问题
扶贫资源整合有限。农村扶贫开发的人力物力等资源供给缺乏时效性，单纯依靠政府扶贫，扶持的力度、能力、范畴有限甚至可能中断。随着政策扶贫、法律扶贫力度的强化，社会组织、地方基层等力量对农村扶贫的主动性不断提升。在新形势下，政府如何对社会各界进行调配，对财力物力等资源的筹集程度，直接关乎农村扶贫事业发展的步伐。
扶贫瞄准机制不合理。农村扶贫开发主要以区域脱贫为主，贫困县的锁定忽视了分布在非贫困县的弱势群体，难以实现脱贫全覆盖。经过政策扶贫的不断努力，大多数贫困区域有望实现全面脱贫，但面对分散的弱势群体，尤其是在偏远地区呈点状分布的农户，如何脱贫成为了关注的焦点，对此精准扶贫理念与实践应运而生，其主要是根据贫困户、贫困地区的实际情况采取有针对性的扶贫计划，但是当前部分农村仍延续传统粗放式扶贫观念，扶贫方式、对象等瞄准偏离实际，致使精细化扶贫理念得不到有效实践。
扶贫对象参与程度不高。政策法律化视角下的农村扶贫，更应当体现出以人为本、弱势群体享有差别待遇和特殊保护的社会发展原则。我国是农业大国，致使农村贫困的因素较多，对此应当积极保护贫困户参与权，积极收集贫困户反馈建议，切实将扶贫工作落到实处。导致贫困户参与权缺失的原因，与扶贫项目门槛高等因素有关，贫困户不能广泛参与政策、项目等决策；单纯依靠政府主导扶贫事业，对扶贫对象的需求考虑不全面，致使扶贫效果不理想；虽然国家政策扶贫越发完善，但贫困户的思想观念滞后，参与意识、主动性不强，过度依赖政府惠农政策，容易导致扶贫项目实践受阻。
扶贫工作监督不到位。政策扶贫、法律扶贫事务的执行，需有完善的监督、评价体系，促使扶贫工作规范展开。但介于监管力度不足，以及信息反馈渠道狭窄的原因，政府对扶持的进展和效果不能及时掌握，存在违法乱纪行为。同时监管相对滞后，多为事后审核检查，扶贫资源存在一定的浪费。尤其是在政策扶贫方面，贫困户的诉求得不到回应，扶贫中贪污腐败现象滋生，法律扶贫缺失，致使政策扶贫脱离民意和社会基础等实际，导致社会各界的扶贫积极性有所下降。
强化社会各界扶贫开发参与度，优化扶贫瞄准机制
农村扶贫开发是复杂而繁琐的过程，随着新贫困因素的出现，对扶贫资源的需求也越来越多，政府主导不符合精准扶贫事业的持续发展要求，因此需积极提升社会各界的参与热情，实现多主体、多部门合作，避免政府主导责任错位等问题出现。为确保扶贫项目顺利实施，各部门、主体间的沟通必须到位，权责关系明确划分，利用法律约束其规范参与。除政府主体外，社会组织、地方基层等主体力量也不容小觑，提高其参与积极性，可减少政府负担，同时利于扶贫资源的有效整合。实现政府、社会、市场等机制的高效结合，政府必须积极转变职能，减少强制干预，充分做好投资者教育，以及权益监督与保护等本职工作。规避政企与政社不分、贪污腐败等问题，形成良好的合作关系。政府应当积极发挥政策执行、权利保障等功能，带动社会扶贫在政策空间内自主发展。政府对扶贫项目进展、政策扶贫执行等起主要监督、保障作用，通过竞争机制、异体监督机制的优化，实现利益多元渠道表达，继而带动政策扶贫、法律扶贫突破发展瓶颈。
基于“扶谁”问题角度分析，为有效贯彻落实精准扶贫理念，优化扶贫瞄准机制，可规避扶贫底数模糊、效果不理想，以及扶贫目标不合理等问题。实现“靶向”扶贫首先应当完善扶贫对象的建档立卡机制，根据乡镇情况合理分解建档立卡扶贫对象。围绕“五不准”原则，规范筛选人均收入低于三千元的贫困对象，实现建档立卡动态调整。
基于“谁扶”问题角度分析，首先应当加强行业扶贫力度，并围绕“四结合”原则加以规范，即结合地方产业补助政策、危房改造项目、环境综合整治活动、“一事一议”财政奖补政策。其次引导社会各界参与合作扶贫，设立多个市级县级、区级等帮扶单位，主要以定点帮扶为主。
基于“怎么扶”问题角度分析，需实现多措并举，首先，优化编制农村推进方案，各乡镇在了解贫困村人口数及贫困因素等实际情况的基础上，围绕实用、细致原则编制。实现合理规划、科学规划，认真做好全县整村推进工作实施方案。深入基层根据乡镇发展意愿合理、有续地执行全县整村推进规划。其次，完善精准扶贫对策。通过产业帮扶、基础设施帮扶等，解决农村饮食饮水、交通出行、村容村貌、危房住宿等问题。最后，拓展金融扶贫渠道，融合筹集更多的财力资源，解决产业扶贫资金投入问题。金融资金筹集，以及引导社会资本参与工作，主要由县扶贫办负责，通过工作模式创新，确保扶贫开发投入充足。
鼓励扶贫对象积极参与，强化扶贫立法功能
政府优化利益表达机制，鼓励贫困户积极参与到扶贫事业中，切实了解贫困对象的诉求，积极获取群众反馈建议，不断调整政策扶贫、法律扶贫开发项目动向，促使农村扶贫开发项目落到实处，不断满足扶贫对象的需求。农村扶贫开发项目需围绕扶贫对象实际需求进行设立，确保农村医疗、住行等保障普及。项目实践需确保优化扶贫主体、对象间的有效沟通，实现透明化扶贫开发。完善各项法律制度，切实规范扶贫主体行为，保障扶贫对象自身权益，促使贫困户共享扶贫成果。
根据我国农村扶贫开发现状，借鉴国外立法扶贫经验，与国际扶贫接轨需注重扶贫的法治化建设，积极构建并完善《中华人民共和国社会保障法》《中华人民共和国就业促进法》等法律文件，强化农村扶贫开发的法治观念。依法扶贫并确定扶贫标准、对象与项目等，促使扶贫目的、内容与手段合法，积极构建法治扶贫氛围。法治扶贫能够弥补政策经济扶贫的不足，扶贫对象完全可根据自身权益表达自身诉求，从而走出困境。扶贫立法可让扶贫对象充分意识到自身具备的为生存获取国家帮助的基本权利，利于扶贫对象知情权、参与权、监督权等权利意识的提升。法治扶贫在明确政府主体权责的同时，可规范扶贫资源投入、使用规程，尤其是对于资金的使用，在保障制度、监督管理制度的约束下，确保扶贫资金正确、高效使用。
总之，政策扶贫、法律扶贫能够规范扶贫主体的权责，同时规范资源投入使用，可强化扶贫对象的权利意识，激发社会各界对扶贫的参与热情，但不能忽视法律语言泛指性、法律滞后性、执行成本等方面的问题，因此，完善法治扶贫仍任重道远。在扶贫开发实践中，扶贫主体、扶贫对象应当摒弃法律万能化等观念，实现法治扶贫、政策扶贫之间的优势互补。
(作者为贵州财经大学文法学院讲师)
【参考文献】
①陈博睿：《农村扶贫开发工作存在的问题及对策——以湖北省A县为例》，《 领导科学论坛》，2016年第19期。
②尚陵彬：《接地气、更实用、符合宁夏实际——聚焦宁夏农村扶贫开发条例》，《 宁夏人大》，2016年第4期。
责编/孙娜 美编/于珊
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