官僚主义与形式主义表象背后的根本问题乃权力异化与责任虚化
在不同历史时期，党的建设的形势与任务不同，作风建设的内容与要求不同，官僚主义与形式主义的表现也有所不同。仅就改革开放以来看，官僚主义与形式主义在不同阶段就有千差万别的表现形式。
改革开放进程中官僚主义与形式主义的种种表现。在改革开放初期，1980年8月邓小平在《党和国家领导制度的改革》一文中曾经对官僚主义生动刻画，即高高在上，滥用权力，脱离实际，脱离群众，好摆门面，好说空话，思想僵化，墨守成规，机构臃肿，人浮于事，办事拖拉，不讲效率，不负责任，不守信用，公文旅行，互相推诿，以至官气十足，动辄训人，打击报复，压制民主，欺上瞒下，专横跋扈，徇私行贿，贪赃枉法，等等。[14]毫无疑问，在小平当年所言的官僚主义现象中，思想僵化等明显属于思想作风与主观主义问题，公文旅行等明显属于形式主义问题，徇私行贿、贪赃枉法等明显属于腐败问题。
党的十三届四中全会以后，2001年9月《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》明确提出要坚持解放思想、实事求是，反对因循守旧、不思进取；坚持理论联系实际，反对照抄照搬、本本主义；坚持密切联系群众，反对形式主义、官僚主义；坚持民主集中制原则，反对独断专行、软弱涣散；坚持党的纪律，反对自由主义；坚持清正廉洁，反对以权谋私；坚持艰苦奋斗，反对享乐主义；坚持任人唯贤，反对用人上的不正之风。这“八个坚持、八个反对”，无疑是对邓小平刻画的“官僚主义”的进一步细化与具体分类。在此意义上看，官僚主义与形式主义有广义与狭义之分，小平同志在《党和国家领导制度的改革》中所言的官僚主义乃其广义；凡是与官员相关的不良思想作风、工作作风、生活作风乃至文风会风等，都可视为广义的官僚主义。狭义的官僚主义与形式主义主要指工作作风方面的问题，重点是指领导干部对待群众的态度、方法与行为方式，《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》所指出的强迫命令、欺压百姓、作风粗暴、办事不公、前呼后拥、虚抓虚干、浮躁浮夸、空话套话、公文旅行、弄虚作假、欺上瞒下、追名逐利、“形象工程”与“政绩工程”等，都属于狭义的官僚主义与形式主义。
党的十六大以来，2004年《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》与2009年9月《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》强调，要坚持问政于民、问需于民、问计于民，坚持权为民所用、情为民所系、利为民所谋，坚持正确政绩观、密切联系群众；要大兴密切联系群众之风、大兴求真务实之风、大兴艰苦奋斗之风、大兴批评和自我批评之风，坚决反对脱离群众、以权谋私、文山会海、空话套话、劳民伤财、作风飘浮、敷衍塞责、弄虚作假、虚报浮夸等，这些内容都属于加强作风建设、反对官僚主与形式主义的重要内容。
党的十八大以来，习近平总书记所批判的高高在上、漠视群众疾苦、弄虚作假、不务实效、脱离群众、脱离实际、不负责任，以及会议多、活动多、文电多、工作组多、检查评比多等“五多”现象，都是典型的官僚主义与形式主义表现。而总书记所言的能力不足而“不能为”、动力不足而“不想为”、担当不足而“不敢为”，[15]以及在从严治党过程中出现的无利而不愿为、无心而懒作为、居功而不再为、居过而不敢为、应付而慢作为、乃至积极而反作为等形形色色的“为官不为”现象，都可谓是官僚主义与形式主义的新变种。[16]党的十九大以后新华社发布的《形式主义、官僚主义新表现值得警惕》一文中所列举的十种现象，即一些领导干部调研走过场、搞形式主义，调研现场成了“秀场”；一些单位“门好进、脸好看”，就是“事难办”；一些地方注重打造领导“可视范围”内的项目工程，“不怕群众不满意，就怕领导不注意”；有的地方层层重复开会，用会议落实会议；部分地区写材料、制文件机械照抄，出台制度决策“依葫芦画瓢”；一些干部办事拖沓敷衍、懒政庸政怠政，把责任往上推；一些地方不重实效重包装，把精力放在“材料美化”上，搞“材料出政绩”；有的领导干部热衷于将责任下移，“履责”变“推责”；有的干部知情不报、听之任之，态度漠然；有的干部说一套做一套、台上台下两个样，[17]都是官僚主义与形式主义的新表现，也都是典型的“为官不为”新现象。
官僚主义与形式主义的本质就是权力异化与责任虚化。从改革开放以来党的作风建设的形势与任务看，尽管在不同阶段，官僚主义与形式主义的表现有所不同，对官僚主义与形式主义的理解也有广义与狭义之分，但我们可以总结得出一些基本判断：
一方面，官僚主义与形式主义密切相关，始终惺惺相惜、如影随形，官僚主义必然会引发形式主义，形式主义也必然会助长官僚主义；在有些时候，我们甚至很难对二者作彻底的切割，因此在党的历史文献中常常将二者并列使用。
另一方面，从作风建设角度看，无论是在哪个历史时期，官僚主义的要害都主要在于高高在上、做官当老爷、对人民群众作威作福、脱离群众、脱离实际，整治官僚主义的主要目的都是想解决领导干部对人民群众利益与诉求漠不关心、置若罔闻、不维护不作为问题；至于形式主义，其要害主要在于贪图虚名、不务实效、走形式走过场、劳民伤财，整治形式主义的主要目的都是想解决领导干部工作不实的问题。
再一方面，万变不离其宗。从根本上看，官僚主义与形式主义都与公共权力、公共责任密切相关，这里的“形式主义”，是从公共责任意义上而言的、而非从形式逻辑意义上而言的；若离开了公共权力与公共责任，就谈不上人们所痛恨的“官僚主义”与“形式主义”。在此意义上看，官僚主义与形式主义在本质上是相辅相成的，一方面是公共权力异化与官员异化，领导干部由人民公仆异化为社会主人；另一方面是公共责任虚化、弱化乃至缺失，一些领导干部变履职为推责、化责任为形式。
当前出现的各种“为官不为”现象，从根本上看，就是官僚主义与形式主义在全面从严治党形势下的新结合、新变种，再次充分体现了官僚主义与形式主义之间的惺惺相惜，其关键问题仍是官僚主义在作祟。因为对各级领导干部而言，失去了公共权力，就难以产生所谓的官僚主义与形式主义。也许在一般人看来，形式主义华而不实；但对官僚主义者而言，形式主义犹如“臭豆腐”、闻起来臭吃起来香，官僚主义者往往是从实用主义、功利主义角度来追捧形式主义。
导致官僚主义与形式主义的主要因素。那么，人们不禁要问：为什么我们党始终强调反对官僚主义与形式主义、十八大以来突出强调严整“四风”，可至今为止，官僚主义与形式主义还是阴魂不散、仍然出现许多新变种新表现？这也正如习近平总书记2013年7月再访西柏坡时所追问：“这么多年中央经常讲、反复提‘两个务必’，围绕改进作风发了不少文件、采取了不少措施，但为什么背离‘两个务必’，搞形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风那一套还有不小的市场？为什么还有些人对不正之风乐此不疲？”[18]这其中的原因很复杂，既有客观因素、也有主观因素，既有个人因素、也有制度因素，既有历史因素、更有现实因素；从根本上看，内因是关键。
对于这一点，习近平总书记曾经有两段深刻论述：一是在西柏坡自问自答，强调“主观上说，主要原因是一些同志的世界观、人生观、价值观问题没有解决好。客观上说，主要原因是党要管党、从严治党方针在有些地方没有落到实处，在一些方面管党、治党失之于宽、失之于松”[19]。二是2014年10月，习近平总书记在党的群众路线教育实践活动总结大会上明确指出：“这么多年，作风问题我们一直在抓，但很多问题不仅没有解决、反而愈演愈烈，一些不良作风像割韭菜一样，割了一茬长一茬。症结就在于对作风问题的顽固性和反复性估计不足，缺乏常抓的韧劲、严抓的耐心，缺乏管长远、固根本的制度。”[20]这两段讲话可谓深刻指明了制约作风建设（包括反对官僚主义与形式主义）的四大基本因素，即党性与党性观念问题、管党治党责任问题、作风建设态度与韧劲问题、作风建设长效机制与相关制度问题。显而易见，从管党治党角度看，上述因素都属于执政党作风建设的内因、而非外因。进一步从体制机制角度看，邓小平在《党和国家领导制度的改革》一文中曾明确指出了官僚主义的三大病根，按照他当时的判断，官僚主义的一个总病根就是“与计划管理制度相适应的中央高度集权的管理体制”，官僚主义的另一病根就是“长期缺少严格的从上而下的行政法规和个人负责制”；官僚主义的第三大病根就在于“干部缺少正常的录用、奖惩、退休、退职、淘汰办法”。
进一步而言，我们2014年底的相关问卷调查结果，也充分佐证了邓小平与习近平的上述论断。[21]一方面，对于导致“四风”问题盛行的外部因素，我们共设计了八个选项，在被调查者中20.7%的选择了“社会风气不正”，3.9%的选择了“历史传统影响”，14.6%的选择了“长期执政的惰性”，9.6%的选择了“市场经济影响”，34.8%的选择了“政治体制不完善”，11.2%的归因于“社会转型”，0.8%的选择“西方思想影响”。这一调查结果显示：被调查者将导致“四风”问题盛行的外部原因不再简单归因于历史传统、市场经济、西方思想等外在因素，三者合计不到15%；而是聚焦于党和国家建设方面，其中选择“政治体制不完善”的比例为最高。另一方面，对于导致“四风”问题盛行的党内因素与个人因素，我们共设计了八个选项，在被调查者中20.7%的选择了“价值观扭曲”，11.6%的选择“权力观异化”，6.9%的选择“政绩观扭曲”，9.2%的选择“潜规则盛行”，13.6%的选择“权力过分集中”，4%的选择“选人用人”问题，22.1%的选择“权力监督不力”，7.5%的选择“党内纪律松懈”。尽管这一问题设计的选项较多、共8项，被调查者单项选择的结果比较分散，但通过分析不难发现，选择价值观、权力观、政绩观问题的合计达39.2%，其中选择价值观扭曲的为最高；而选择权力制约与监督机制、选人用人机制、党的纪律等制度性因素的合计达56.4%，其中选择“权力监督不力”的为最高。由此可见，党员干部“三观”问题与党的规章制度不健全问题，乃是导致“四风”盛行的主要个人因素与党内因素；比较而言，党的规章制度更为关键。再一方面，对于导致干部脱离群众的主要原因，我们共设计了八个选项，在被调查者中选择“生活方式不同”的为3.5%，选择“工作方式不同”的为8.8%，选择“社交圈不同”的为5.9%，选择“身份差异”的为11.3%，选择“干部业务繁忙”的为3.5%，选择“上级决定乌纱帽”的最高、为40.2%，选择“干部业绩考核制度”的为20.7%，选择“其他”的为3.4%。这一调查结果显示：导致干部脱离群众的原因，主要不是出于党员干部的自身问题，比如，选择生活方式不同、工作方式不同、社交圈不同、身份差异、干部业务繁忙等个人因素的合计不到33%；而是“上级决定乌纱帽”与“干部业绩考核制度”问题，二者合计高达60.9%，其中选择“上级决定乌纱帽”的为单项最高、高达40.2%。[22]
