【摘要】上级“甩锅”基层现象本质上是基层治理中“上下”级风险规避博弈下的权责失衡。治理“甩锅”现象需要从三方面着手：一是做好“甩锅”现象的专项治理；二是加强资源向下配置、完善考核指标、利用信息化平台；三是综合推进基层治理体系建设。
【关键词】基层治理 权责失衡 “甩锅”现象 【中图分类号】D602 【文献标识码】A
当前我国基层治理中，上级“甩锅”的表现形式很多，有上级政府“甩锅”下级政府的，如县（区）政府“甩锅”乡镇（街道），有乡镇（街道）“甩锅”村（社）；有上级职能部门以“属地化”管理为由“甩锅”乡镇（街道）甚至村（社）的行为。如果要对于这个问题进行分析，需要解析三个方面：一是“甩锅”的原因，即，为什么会“甩锅”？二是“甩锅”的可能性，即为什么能够“甩锅”？三是为什么在基层尤其在乡镇（街道）会出现较多“甩锅”现象？
上级“甩锅”，本质上在于我国“大回路” “压力型”行政体系下形成的权责失衡
首先，我国政府体制“大回路”行政体制，下级政府及部门责任意识容易淡漠。长期以来，我国中央政府或者上级政府较多利用各种体制内的责任书、考核目标形式，而较少采用社会公众评价的形式约束、激励地方政府。地方政府就较难自觉建立为公众用权、向公众负责的平台和机制，只是在被动中应付公众对公共管理和社会服务的诉求，责任意识较淡漠。另外，从信息反馈机理上看，“大回路”行政体制也不利于信息的传递与反馈，中央政府的主要信息来源是地方政府的上报，地方政府有动机对于不利于其考核的信息进行过滤，甚至阻碍信息交流，总体来看，大回路体制中的信息失真助推了地方政府的投机心态，纵容了地方政府责任意识的淡漠。
其次，在我国的“压力型”体制内，上下级政府与政府部门都有彼此寻求“减压”方式，有动机让上级政府及职能部门“甩锅”基层政府。政府及政府职能部门具有“理性人假设”的特征，会在自利性的驱动下进行权衡和算计，继而选择对自己有利的行动策略，集中表现为寻求规避风险。一般情况下，做事越多出错概率越大的“洗碗效应”，会使得上下级政府及部门，尤其是承担供给公共服务的县（区）政府及政府部门的行政运行遵循“不出事逻辑”而展开，而不出事的最省力路径就是少做事、不做事。因而，不作为、懒政行为，在基层治理中较为普遍。
基层治理这个“节点”出现“甩锅”现象的原因
一是我国行政总汇是在乡镇（街道），具有被人“甩锅”、自身“接锅”“背锅”的天然缺陷。在这个“节点”上，由于政府职能重点不明确，县（区）政府下达的目标与任务，往往在这一“节点”堆积，乡镇（街道）承担着无限责任；往下是村居自治体系，行政权力边际效应小，如果解决或者疏导不当，在这里容易形成“堰塞湖”。如《半月谈》曾报道过湘西某县一位镇长2016年与上级党委、政府签订的责任状共33份，除计划生育、安全生产、食品安全、防汛抗旱外，还有烟叶生产、网格化管理、劳动力转移和金融环境创建等。然而，来自上级的众多考核内容和目标，并不能有效形成合力达到基层的善治。按照2017年2月中央“两办”印发了《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》(以下简称《意见》)，乡镇政府要向公共服务职能转型，有责任提供的基本公共服务有40多项。有多少个责任，就有多少个“背锅”的理由。
二是这个节点治理上难度大，容易让职能部门“甩锅”。近些年来，我国努力打造“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”，然而，整体上我国社会转型期中基层治理体系建设，正经历着“成长的烦恼”：“共治”体系尚未完善、“法治”模式尚未全面建设、“德治”风气尚未充分形成、“自治”形式尚受影响、“智治”（信息化网络）手段尚未充分发挥作用。与此同时，社会公众的诉求、追求与维护自身合法权利的意识与能力日趋高涨，因而，上级职能部门面对困难问题时，就有“甩锅”的冲动。
三是乡镇（街道）基层政府和组织，是权责博弈的受害者。上级职能部门与乡镇（街道）由于具体的利益追求和面临的考核标准不一样，存在诸多差异，进而形成条块矛盾。由于资源配置掌握在上级政府与职能部门手中，乡镇（街道）成为权责博弈的受害者。为了让乡镇重视，部分上级职能部门一般会联合草拟文件，通过上级党委政府的名义下发。草拟的文件还会时不时提及“属地管理、各司其职、失职追责”等字样，以督促基层贯彻落实”。 在权责失衡成为常态和共性难题的情况下，问题集中表现在 “政府布置任务，却不给予相应的政策或经费、人员支持；基层组织在日常工作中遇到困难，得不到业务部门的指导；基层组织在完成政府布置的工作任务中出现失误，政府将责任推卸给基层组织”等方面。因而，由于地位、权力不对等，上级部门“甩锅”现象本身，很少甚至不用被问责。
治理“甩锅”现象不仅要进行专项治理，还要加强信息化平台建设，综合推进基层治理体系建设
首先，要对“甩锅”现象进行专项治理。在2017年2 月中央就规定“县级职能部门不得随意将工作任务转嫁给乡镇政府”。然而，具体落实还是需要借助我国行政体制本身的优势，以专项治理方式，遏制在乡镇（街道）转向公共服务职能过程上级政府和职能部门的“甩锅”势头。在这里必须指出，有些专家提出厘清权力清单，并非治理之法。事实上，在依法行政中，权力清单是面向公众与企业的，它解决不了体制内权责失衡的问题。因而，我们更应该提倡厘清承接社会责任的清单，具体说明责任的落实主体、实施方式与时间，而非简单签订责任书，以防止职能部门签下责任书后又“甩锅”基层政府。
其次，加强资源向下配置、完善考核指标、加强信息化平台建设。加强责任与权力、资源的对应配置。一是向下授权或者放权。正如《意见》所建议，“省级政府要依法制定扩大乡镇政府服务管理权限的具体办法，明确下放事项、下放程序和法律依据，确定下放后的运行程序、规则和权责关系，确保下放权力接得住、用得好。”二是用人政策向下倾斜，有利于各类人才向乡镇（街道）流动。三是加强资金投入，划分县（区）乡镇（街道）财政事权和支出责任，建立财政事权和支出责任相适应的制度，属于县（区）政府事权的足额安排资金，不能要求乡镇安排项目配套资金，推进乡镇国库集中支付全覆盖。完善考核指标，体制内推行一次性综合考核，避免“桃谷六仙”效应，为基层政府减轻体制内多头考核干扰，减少日常低效甚至无效劳动。同时加强信息化平台建设，使各种资源围绕问题、贴近公众进行有效配置，提高资源利用的有效性。
最后，从系统工程角度，综合推进基层治理体系建设。乡镇（街道）作为基层治理体系的中间层，起着承上启下的作用，如果作用发挥不充分，或者本身成为问题角色，则往往会成为基层社会冲突、社会问题与社会矛盾的交汇阻梗点。因而，完善这一“节点”，需要从顶层设计、转变理念、改革体制、完善机制、制订法律规范、建立平台、文化建设、人员队伍、信息技术、科学手段等方面，推进共治、法治、自治、德治、智治等相结合的基层治理体系。因而，从这个意义上说，上策是花时间逐渐形成基层政府治理体系的“独立人格”，而非依赖上级政府及职能部门的“依附型人格”。
（作者为浙江大学公共管理学院信息资源管理系主任、电子政务研究所所长，教授，“中国政府网络透明度指数”主研与发布人）
【参考文献】
①鲁敏：《地方政府权责失衡的基本逻辑》，《中共中央党校学报》，2015年第6期。
责编/孙娜 美编/于珊
