【摘要】党的十九大报告提出“加强宪法实施和监督、推进合宪性审查工作”的要求，这在党的文件中第一次提到，对加强宪法实施和监督、维护宪法权威具有重大意义。要加强合宪性审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，进一步明确规范性文件合宪性审查范围，进一步健全合宪性审查工作机制，设立合宪性审查工作机构。
【关键词】宪法监督 合宪性审查 制度建设
【中图分类号】D911 【文献标识码】A
我国宪法实施和监督制度有自己的特点
在我国，所谓合宪性审查，是由有关权力机关依据宪法和相关法律的规定，对于可能存在违反宪法规定的法律法规、规范性文件以及国家机关履行宪法职责的行为进行审查，并对发现违反宪法的问题予以纠正，以维护宪法的权威。
宪法监督的对象，在不同国家有不同的情形，主要有国家机关的职务行为和文件行为、国家公职人员。在有的国家，政党组织也是监督的对象。宪法监督的内容主要有：法律、法规的合宪性；国家机关权限争议；特定公职人员违宪事件；选举争议；政党违宪案；受理宪法诉愿等。
从各国实践看，对宪法实施的监督主要有事先审查和事后审查两种。前者又称预防性审查，指法律、法规在实施前由有关机关对其是否违宪进行的审查，通常适用于法律、法规制定过程中，如法国；后者指法律、法规实施后，由有关机关对其是否合宪进行的审查。事后审查可分为附带审查、起诉审查、备案审查和提请审查等。
我国宪法实施和监督制度有自己的特点。根据1982年宪法规定，一切组织和个人，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。因此，在我国，一切国家机关、组织和个人，既是遵守宪法的主体，也是宪法保障的主体。
但监督宪法实施的主体只能是全国人大及其常委会。根据宪法，全国人大有权撤销全国人大常委会制定的不适当的法律，有权罢免国家领导人；全国人大常委会有权撤销与宪法相抵触的行政法规、地方性法规和自治条例、单行条例，有权监督“一府两院”的工作。
全国人大及其常委会实施宪法监督的对象，主要是文件行为和职务行为。其中对规范性文件的宪法监督方式，一是主动审查。根据《立法法》，有关的专门委员会和常委会工作机构可对报送备案的规范性文件进行主动审查，主要是围绕常委会工作要点和立法工作情况，有重点地对地方性法规、行政法规等开展主动审查，如对关于农民负担的规定等进行的审查。二是被动审查，如对报请备案的地方性法规、行政法规、自治条例和单行条例进行审查。三是异议审查。国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院和各省级人大常委会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或法律相抵触的，可向全国人大常委会书面提出进行审查的要求，由常委会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见；其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或法律相抵触的，可向全国人大常委会书面提出进行审查的建议，由常委会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。四是提请审查，如全国人大专门委员会审查全国人大常委会交付审查的事项等。
我国宪法监督制度，体现了全国人大是最高国家权力机关、代表人民统一行使国家权力的制度设计，符合我国国情，并且在维护宪法尊严、保障宪法实施中具有重要作用。
加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作
党的十八大以来，中央不断对推进合宪性审查工作作出重要决策部署。2012年12月4日，习近平在首都各界纪念现行宪法颁布实施30周年大会发表重要讲话，强调宪法在法治国家建设中的重大意义，指出坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。
近五年来，我国法治建设迈出重大步伐，权力运行制约和监督体系建设有效实施，但全面依法治国任务依然繁重。十九大提出，加强宪法实施和监督、推进合宪性审查工作。这对推动合宪性审查工作不断深入发展提出了要求。
加强宪法实施和监督、推进合宪性审查工作，要加强备案审查制度和能力建设，要把所有规范性文件纳入备案审查范围。行政法规要报全国人大常委会备案；省级人大及其常委会制定的地方性法规，要报全国人大常委会和国务院备案；设区的市级人大及其常委会制定的地方性法规，要由省级人大常委会报全国人大常委会和国务院备案；自治州、自治县的人大制定的自治条例和单行条例，要由省级人大常委会报全国人大常委会和国务院备案；经济特区法规要报送全国人大或其常委会备案；最高人民法院、最高人民检察院作出的审判、检察工作中具体应用法律的解释，要报全国人大常委会备案。
加强宪法实施和监督、推进合宪性审查工作，要依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。全国人大要改变或撤销常委会制定的不适当的法律、常委会批准的违背宪法的自治条例和单行条例；全国人大常委会要撤销同宪法和法律相抵触的行政法规，撤销同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规，撤销省级人大常委会批准的违背宪法的自治条例和单行条例。
加强宪法实施和监督、推进合宪性审查工作，要禁止地方制发带有立法性质的文件，防止地方超越法定权限制定规范性文件，限制公民、组织的合法权利或增加公民、组织的义务，防止下位法违反上位法规定的情况发生。
合宪性审查工作发展仍需进一步解决存在的问题
一是合宪性审查中，对规范性文件的范围需要进一步厘清。纳入全国人大常委会备案审查范围的规范性文件，除立法法规定的行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规以及“两高”制定的司法解释之外，有的法律还规定有一些规范性文件，如国务院的决定和命令、省级人大及其常委会的决议和决定等，全国人大或者全国人大常委会有权改变或撤销，但是否纳入备案审查范围不够明确。
二是合宪性审查的工作程序需要健全。目前，《立法法》和《监督法》的规定比较原则，主动审查的程序、审查建议的办理程序，法律规定不明确。十届全国人大常委会委员长会议修订通过的《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》和《司法解释备案审查工作程序》，属于内部文件，效力层级不高，也没有公开。2015年对《立法法》修改后，增加了有关主动审查、反馈以及公开等方面的规定，但还缺乏具体的程序性规定。
三是合宪性审查工作机制有待进一步健全。审查研究过程中，公众参与程度不高，不同系统间备案审查工作的协调联动还有待加强。在过去的工作中，对公民、组织提出的审查建议有的没有反馈或返回不及时。
四是合宪性审查工作机构职责和权威有待强化。在全国人大常委会内部，法制工作委员会与专门委员会和常委会办事机构的有关工作职责，需进一步厘清；目前备案审查机构的设置层级需要提升，以增强合宪性审查的权威性。
贯彻十九大提出“加强宪法实施和监督、推进合宪性审查工作”的精神，有必要加强制度建设和能力建设，研究修改相关法律法规和工作程序，进一步完善合宪性审查制度和工作机制。
（作者为国家行政学院法学部教授、博导）
【注：本文系2017年国家行政学院委托重大课题“推进合宪性审查工作”（课题编号：2017zdwt008）的成果之一】
【参考文献】
①《推进合宪性审查 完善宪法监督制度》，中国共产党新闻网，2017年10月24日。
责编/潘丽莉 美编/杨玲玲
