历朝执政者治理国家、管理社会，无不以政权长久和社会稳定为重要的目标，他们都很重视来自基层社会的声音——“舆情”的收集，倾听百姓的声音，接受来自社会各界的监督和批评。为此还摸索出一些办法，建立制度化的舆论监督体系，以保证舆情上达，惩恶扬善，政通人和。
帝王巡历，观风问俗，倾听百姓的声音
圣贤名君，是古代帝王的理想追求，如何治理好国家？从远古时代开始，先民们就在不断探索并逐步形成一套被认为行之有效的方法，其中之一便是最高统治者定期到他所管辖的地区“巡狩”，巡行视察各地，意在观风问俗，体察民情，纠察官员，处理政务等。
据说，史前时代的帝王“五年一巡”，其他四年，各地诸侯王到京觐见，以示臣服与监察之意。舜有“入于山林川泽”野外探险的本领，“尧老，使舜摄行天子政，巡狩”。舜在位期间，勤于政事，开拓疆土，经常外出巡视，最远时到达广西苍梧一带，打通了江南与中原的通道，史载“位三十九年，南巡狩。崩于苍梧之野。”禹在位期间，足迹几乎遍及天下，治水修河、降魔除怪、安抚黎民，最终也死在巡视天下的途中，据载：“十年，帝禹东巡狩，至于会稽而崩”。秦统一六国后，始皇帝曾进行五次大规模的巡游。虽然他的出游饱受批评，但有两个史实不容回避，一是他的巡游名义上遵循“三皇五帝”时的“巡狩”，二是初定天下，他希望通过到各地巡视，提高威望，打击六国旧贵族势力，加强对全国的控制。巡游的地域涉及到今天的甘肃、陕西、河北、山东、湖北、湖南、江苏、浙江和安徽等地。西汉武帝同样重视对各郡县的巡视，足迹遍及今陕西、山西、内蒙、宁夏和辽宁、河南、山东、湖北、江西等地。公元前110年，“天子巡边，亲至朔方”。
帝王到各地巡游，收集舆情是他们公开的重要目的之一，正像《北史·隋本纪下》中隋炀帝所讲的：“朕故建立东京，躬亲存问。今将巡历淮海，观省风俗。……庶乎四聪以达，天下无冤。”
后世多认为帝王巡狩兴师动众、劳民伤财，尤其是炀帝出游过度，甚至客死在外出巡游的路上，对后世触动很大。所以，唐朝建立，唐太宗李世民汲取教训，下令约束自己及后世帝王的出游行为，他认为帝王出游带有很大的游玩性质，娱乐的形式有很多，不必远涉江湖，京城内就可以满足需要；即便是到地方观省风俗，体恤民情，收集舆情，也不必帝王亲自前往。他认为，唐代有“忠良可接”，有身边忠臣良将来辅佐，就没有必要去求神仙来保佑了。
此后，历代帝王的巡游各地现象基本消失，仅有个别皇帝，如明武宗、清康熙和乾隆等还曾离开京城去远足。但作为最高统治者的帝王深知百姓对于国家的重要意义，深知民间舆论的重要，民意不可违背，民声不可不听。帝王直接到基层去收集舆情，是基于中国古代对圣人君主的期盼与要求，不到地方去同样也要想方设法了解民意。唐太祖李世民虽然不再巡历各地，但他却是中国历史上最著名的善于纳谏的帝王之一，也是最关注民意与民情的帝王之一。《贞观政要·论政体》中所讲的“臣又闻古语云：‘君，舟也；人，水也。水能载舟，亦能覆舟。’陛下以为可畏，诚如圣旨”，揭示的正是唐初宰相魏征和唐太宗引用古训强调民意的重要。所以，帝王离不离开京城，是否亲自到地方采集舆论并不重要，重要的是对民间舆论和民意的重视。
关心民瘼，采听社会舆情，在古代中国有着悠久的传统
魏征和唐太宗引“古语”“古训”以表达重视民情舆论之意，在以儒家思想作为传统中国政治思想最核心内容的背景下，仁者爱人，以民为本的思想深入人心，重视民情舆论，体现在国家政治体制、司法制度和道德思想各层面。关心民瘼，采听社会舆情，在古代中国有着悠久的传统。周朝时便设有采诗官，采诗观风问俗，以了解民风、民情、民俗、民意。《诗经》是我国第一部诗歌总集，如果从舆情监督和治国理政的角度去理解，它也算是中国最早的一部中国舆论监督史。
《诗经》又称“诗三百”，据说是孔子整理，收录了自西周到春秋中叶五百年间的诗歌，约三百首。《诗经》也是“十三经”之一，“十三经”是中国传统儒家思想文化的源头和核心，受到历代统治者的重视。“六义”是《诗经》最具代表性的六个特点，包括风、雅、颂和赋、比、兴，其中“风”排在首位。何谓“风”？“风”是“国风”，计有15个“国”（地区）的诗歌，《诗经》三百首，风的部分就占了160首。被排在首位，一是数量最多，二它是《诗经》最精华的部分，它在治国理政中最具有现实的意义，因为“风”来自民间，来自基层，反映的是人民的意愿和心声。比如大家耳熟能详的《七月》是其中最长的一篇，八章八十八句，描写了农民一年四季的农业劳动和劳役、田猎等，反映了人民朴素而真挚的情感。《硕鼠》更是一首现实主义诗篇，它把统治者比喻成硕大的老鼠，既抨击他们贪得无厌，又警告他们要爱惜百姓。“风”在古代具有舆论批评和监督的作用，已为人所共识。如毛亨《毛诗训诂传》是最早《诗经》注本，其中说“风，风也，教也。风以动之，教以化之”。风的教化不仅是对上的，也是对下的，“诗之六义非起于周也。上以风化下，下以风刺上，主文而谲，谏言之者无罪，闻之者足以戒，故曰风，风化，风刺，皆谓譬喻不斥言也”。百姓作诗所以谏君，君又用之教化，舆论监督与治理施政之间的关系在这里得到最好的诠释。
先秦以来的优秀中华传统文化一直得到很好的继承与发展，发挥民间舆论的监督作用，此后长期被以多种形式利用。清议之制在古代中国一直比较流行，自汉魏六朝，直到明清之间，以士大夫或士绅为主要组织者，以民间舆论为形式的清议，对国家政治进行监督或施加影响，在某些历史时期还发挥了极其重要的作用。清议，可议政，可议国，可议人，可议事。魏人曹羲在《至公论》中讲“谈论以当实为清，不以过难为贵……兴化致治，不崇公抑割，情以顺理，厉清议以督俗，明是非以宣教者，吾未见其功也。”东汉末年出现的月旦评就是一种比较典型的点评时政、时人、时事的“谈论”平台，汝南名士许劭、许靖兄弟自拟议题，邀请名流士子各抒己见，畅所欲言。月旦评标榜公平执中，裁量执政，关注的重点聚焦在时政上，品核公卿，臧否朝政，从而形成了强大的社会舆论，它对当时的社会风气、政治生态、官吏选拔和行政制度的运行，都在一定程度上发挥了重要的监督作用，因此有学者认为“从现代舆论学的角度来看，这是我国最早的一次真正意义上的大规模、有组织的舆论监督行为”。
宋代的文人士大夫有良好的议政传统，当时的民间舆论力量也颇为强大。宋代学院和书院教育的发达，文人参与政治的热情高，从普通百姓到士绅官员都有比较自由地议论朝政的环境，他们以不同的方式评议时政，上到皇帝下到普通官员，都是被评议的对象。图书出版和文学艺术领域都比较开放，许多作品以夸张的手法和讽刺的语言，在社会上形成了一股言论激进思潮，形成了强大的舆论压力，也产生了巨大的影响。比如，当时社会上出现了大量的“谣谚”抨击时政，在《三朝北盟汇编》卷五十一，记载有时人的“十不管”之语，批评政府该管的不管，不该管的乱管，不作为，乱作为，可谓形象生动：“不管太原，却管太学；不管防秋，却管《春秋》；不管砲石，却管安石；不管肃王，却管舒王；不管燕山，却管聂山；不管东京，却管蔡京；不管河北地界，却管举人免解；不管河东，却管陈东；不管二太子，却管立太子”。对奸臣童贯和蔡京把持朝政，祸民殃民，侵害百姓的行为，民间也编了不少歌谣予以痛斥，吴曾《能改斋漫录》中有“打破筒(童)，泼了菜(蔡)，便是人间好世界”之句，曾敏行《独醒杂志》记有“杀了童蒿(童贯)割了菜(蔡京)，吃了羔儿(高俅)荷叶(何执中)在”等，反映的都是百姓的诅咒之声。
当然，民间的舆论自由度，主要取决于政府的管理度，对民间“妖言”“妖书”等涉及到敏感政治事件或影响很大的，政府也必须出手干预。到明清时期，随着商业经济的不断发展，社会文化水平的不断提高，私人贩书刻书和商业印刷业的发达，来自民间的声音越来越强劲，也迫使政府必须主动应对，既要监控好舆情，又要利用好舆论监督，做好制度建设。如果政府能听到《硕鼠》歌谣中老百姓愤怒的哀怨，怎么会有后来的“苍天已死，黄天当立”和“休道石人一只眼，挑战黄河天下反”愤怒的吼声呢？正是因为民间歌谣是舆情民意的表达，历代王朝才会如此重视来自基层社会的舆情报告，才会把舆论监督纳入到国家的制度建设之中，通过制度规范来保障舆论能有效地发挥监督作用。
古代中国积极加强制度建设，把舆论监督纳入国家管控体系之中
在古代中国，把舆情作为监督的一部分并制度化，出现是非常早的。规定有多个方面，一是天子巡狩五年一次，《孟子·告子》说，“天子适诸侯，曰巡狩。巡狩者，巡所守也。”二是诸侯（地方官）来京朝觐天子，陈述民情。三是委派专官钦差到地方，“代天子巡狩”。四是建立专门的言谏制度，或专职的监察职官，巡历天下，获取舆情。五是允许百姓击登闻鼓，上书言事，或诏求直言等。
中国早期的地方官，郡州制下的地方长官称“郡守”“太守”，“守”是划地而治，代天子管理地方。而府、州、县的长官，称“知府”“知州”和“知县”中的“知”强调的官员对辖区情况的了解。地方机构固定设立之后，中央又会向地方派出监察官员，巡视地方，建立从中央到地方的监察体系，刺史从监督官到地方化表明了其监察职能的突出地位。各朝代都有不同形式的负责对地方舆情监控的职官，巡行地方，发现问题，及时奏报或处置，这些机构、官员或机制的存在，是舆情上达的重要保证。
唐、宋时，京城设有进奏院等，它是地方在京的办事机构，负责沟通中央与地方之间的信息联系，以保证上情下达，下情上闻，上下互通。在宋代，进奏院与登闻鼓院、登闻检院、粮料院、审计院和官告院合称六院，这样的机构设置，能保证文武官员及士民章奏表疏及时上呈。北宋庆历年间，在进奏院任期的苏舜钦有《上仁宗应诏论地震春雷之异》一文，作者以强烈的措辞和口吻，揭示民情、舆情与国家稳定之间的关系，认为必须听舆论、识民情。
明朝中央建立一套更加完善的监察与谏议制度。朱元璋认为，“（言官）所贵者，忠言日闻，有益于天下国家”。他曾给台谏官以“风闻言事”的权力，风闻奏事，言者无罪。早在建国前，他就对按察司的官员们说：“凡事当存大体，有可言者勿缄默不言，有不可言者勿沽名卖直。苟察察以为明，苛刻以为能，下必有不堪之患，非吾所望于风宪矣”。洪武十年（1377）时，各道按察司官来朝，朱元璋再次诏谕各官员：“朕以天下之大，民之奸宄者多，牧民之官不能悉知其贤否，故设风宪之官为朕耳目，察其善恶，激浊扬清，绳愆纠缪，此其职也”。
明清时期的科道官、督抚制等，都有察访社会舆情的职责。由中央直接派出去的钦差，虽然多属临时性质，却也纳入制度管理之中，代表皇权巡视地方，保证民间舆情可直达中央。从明到清，陆续发展成熟并制度化的密疏制度，是更高级的舆论监督形式，除正常的监察体系之外，有被赋予有密疏（折）言事的大臣，可更加灵活方便地把舆情直接奏报给皇帝，办事的效率更高。
顾炎武在《日知录·直言》中说：“‘天下有道，则庶民不议’。然则政教风俗苟非尽善，即许庶民之议矣”，顾炎武主张“许庶民之议”，就是允许百姓评议政治。在《日知录·清议》条中，他又说：“天下风俗最坏之地，清议尚存，犹足以维持一二。至于清议亡，而干戈至矣。”由于可见，清议政事、舆论监督，在以顾炎武为代表的著名思想家看来，是多么的重要，它既是中国优秀文化的代表，也是数千年中华文明代代相传的保障。
（作者为中央民族大学历史文化学院院长、教授、博导）
【参考文献】
①《明实录》，台北：中研院历史语言研究所校勘本，1962年。
②［西汉］司马迁：《史记》，北京：中华书局，2013年。
③吕进：《月旦评及其舆论学意义》，《中州学刊》，2017年第10期。
