【摘要】民间救援组织是我国救援力量的重要组成部分，是政府尤其是民防部门提供公共服务的重要补充。目前，民间救援组织与政府合作存在着相关法律法规不健全、资金不足、人才短缺、民间救援组织的自主性减弱、监督和评价体系薄弱、宣传力度不够等诸多方面的问题，需引起高度重视。
【关键词】民间救援组织 政府 合作机制 【中图分类号】C916 【文献标识码】A
近年来，各地民防部门开始积极与民间救援组织开展合作，委托社会组织行使某些原来由政府直接提供的服务职能，主要包括安全教育宣传服务、安全保障服务、应急救援服务等。民防部门与民间救援组织合作主要有三方面的考虑：一是弥补政府力量不足的问题，二是寻求专业的支持，三是达到更好的宣传教育效果。民防部门与社会组织的合作是政府职能转变与社会组织承接政府职能转移的典型表现，在实践中取得积极成效，同时在合作机制上存在一些问题和挑战。
民间救援组织与政府合作中存在的问题
相关法律法规尚不健全，政府与民间救援组织的合作机制缺乏保障。目前，我国还没有一部关于规范社会组织与政府合作机制或者社会组织承接政府职能转移的专门法律法规。另外，现有民防法律法规较为宏观、体系不完善且建设相对滞后。法律法规的缺位直接导致了当前政府与社会组织的权责不明晰。在民间救援组织承接政府职能过程中，尤其是在承担应急救援等风险较大的任务时，如果出现较为严重的人身伤亡事故，在现行机制下，政府方面难以厘清其责任，承担风险较大，导致政府虽然有需求却不敢轻易指派任务给社会组织。
在与民间救援组织的合作中，政府难以给予足够资金援助，政府购买服务的推进迟缓。社会组织承接政府职能，很多活动代表政府来开展，需要相应的开支和保障，民间救援组织更是如此。政府购买公共服务是民间救援组织承接政府职能和解决社会组织资金问题的重要途径之一，也是政府与社会组织能够形成可持续合作关系的关键。虽然社会组织有参与政府购买公共服务的积极性，但他们对政府购买公共服务的政策却不甚了解。同时，由于政府购买服务的申请过程过于复杂，增加了其实施的难度。
人才短缺现象较严重，社会组织队伍建设需加强。首先，民间救援组织对于专业人才的需求很高，但由于资金和平台的限制，其本身对人才的吸引力有限，再加之志愿者队伍的不稳定性造成的高素质专业技术性人才的流失，直接导致其救援能力、宣传能力和管理能力的不足，队伍专业水平受限。其次，存在组织管理松散，难以统一思想的问题。在一些民间救援组织内部存在明显的分工不明晰、职责不明确问题。再次，志愿者自身条件不利于志愿活动的开展。在民间救援组织中，一些志愿者收入过低甚至无固定职业，难以投入更多的精力和财力去参与志愿活动。
民间救援组织对政府的依赖性过强，自主性较弱。民间自发成立的具有非营利性质的民间救援组织，因其能力有限，要提供更好的公共服务，在现阶段还需要政府的介入，包括技术指导、学习培训、硬件支持和协助管理等方面的扶持。为此，社会救援组织出于生存和开展工作的需要，必然要主动向政府靠拢，于是出现了“越是要发展壮大，越是要增强对政府的依赖性”现象，从而导致自身的独立性降低。再加上个别政府的大包大揽，使得社会组织“等靠要”的思想加重，逐渐丧失自主发展的能力和积极性。
对民间救援组织的监督和评价体系有待完善。社会组织承接公共服务的资金主要来源于政府，因此，政府自然要对资金的投入、产出情况进行评估，而评估也是对资金的用途、使用过程、使用效率和最终的承接效果等进行监督。然而，目前对民间救援组织资金使用状况和服务质量的评估体系还比较薄弱，在很大程度上要靠社会组织的自我约束以及政府部门的主观评价，缺乏客观标准和强制性约束。
对民间救援组织的宣传力度不足。目前，人民群众对于民间救援组织的认识还不足，导致他们在开展救援活动、宣传正能量、普及民防知识等公益活动时缺乏相应的群众基础，对于他们吸纳和保有专业人才、募集资源等形成了一定的制约，导致发展受限。
妥善处理民间救援组织与政府合作问题的建议
目前，我国灾害救援体系正从政府单一主体、自上而下的模式，向政府主导、社会协同、多元主体共同参与的模式转型。但社会组织承接政府职能仍处在初级阶段，各方面工作还有待完善。
适时制定规范社会组织与政府合作机制的专门性法律法规，完善相关配套法规和地方实施细则，为政府与民间救援组织的合作提供法律保障。例如，《中华人民共和国人民防空法》对群众防空装备、经费和训练等有专门规定，但是具体如何落实却没有相关的配套规定。目前的法律法规对于在救援行动中社会组织成员出现的人身事故责任规定不明确，使得政府与社会组织的合作仍处于较浅层次，不利于发挥社会组织的优势。因此，应该适时提升立法层次，建立专门的法律法规和具体领域的实施细则，使社会组织承接政府职能有法可依、有章可循，且具有可操作性。
通过调整财务管理体系和推进政府购买社会组织公共服务等方式，解决好民间救援组织的资金困境。政府部门可以通过设立相应专项资金、发动爱心企业或人士捐赠等途径拓宽资金来源渠道，并制定相应的资金使用制度，帮助民间救援组织缓解购买设备、人员补贴和交通等方面资金压力。在项目购买的基础上，政府还可以为承接服务的社会组织进行项目补贴、申请税收优惠政策等。另外，社会组织必须积极争取筹募机构、个人和国际捐赠，寻求政府赠与、采购以及提供有偿服务等途径，形成自己的多元化资金来源。
通过搭建平台、建立长效培训制度以及完善保障机制等方式，做好民间救援组织的队伍建设。民间救援组织必须尽快制定相对完善的管理制度，如准入制度、人员等级评定制度、绩效评估制度等，为其成员提供良好的平台和发展空间，留住高素质人才。政府可以根据需要指导社会组织内部的组织和管理制度建设，鼓励其招募专业管理人才，也可以通过为队员购买保险等方式，为民间救援组织提供相应的保障。另外，要推进民间救援组织的党建工作，发挥党员模范作用。
引入民间救援组织的竞争机制，避免对政府的过度依赖。政府应该在与社会组织的合作中引入竞争机制，以招投标方式鼓励社会组织参与政府购买，公平竞争。对于条件尚不成熟的一些领域，政府可以在一定期限内采取单一来源的方式指定承接主体，然后逐步过渡到竞争的方式。在引入竞争机制的同时，政府应该积极帮助和扶持社会组织的发展，增强社会组织自身的竞争力。
加强对民间救援组织的评估与监管。目前，我国社会组织承接政府职能项目中，主要依靠社会组织的自我评估约束和政府的评估约束。而社会组织和政府都是承接项目的参与者，在施行监督评估时可能会受到各种因素的影响，使评估工作缺乏公正性。所以，第三方评估机构正是社会组织承接政府职能项目中不可或缺的、专业的、公平公正的评估约束机构。要积极引入第三方评估机制，形成对社会组织有效的评估约束，推动社会组织更好地承接政府职能。
加大对民间救援组织的宣传力度。基于公众对民间救援组织认知不足的情况，可以通过电台、电视、报纸等主流媒体和网络、微博、微信等新型媒体，及时宣传介绍民间救援组织的动态信息，大力报道民间救援组织和个人的先进事迹，营造有利于社会组织发展的舆论氛围。同时，引导民间救援组织强化品牌意识，整合宣传资源，树立良好形象，进而更好地承接政府公共服务职能。
（作者单位：中共北京市委党校政治学教研部）
【注：本文系北京市社会科学界联合会青年社科人才资助项目“北京民防志愿者救援队承接政府职能转移机制研究”（项目编号：2017QNRC06）阶段性成果】
【参考文献】
①黄晓春、周黎安：《政府治理转型与社会组织发展》，《中国社会科学》，2017年11月。
责编/温祖俊 美编/于珊
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