党的十九大报告明确指出，实施区域协调发展战略，支持资源型地区经济转型发展。长期以来，资源型地区为中国完整工业体系的建立与国民经济的发展做出了巨大贡献，但近年来由于其面临不同程度的资源耗竭、产业结构单一、创新能力不足等问题，加之资源价格波动与环境监管趋严，一些资源型地区开始出现经济增长乏力、财政压力加剧、转型发展困难等问题。十九大报告已为这一困境的破解指明了方向，具体而言，可以通过自然资源管理体制改革、自然资源管理工具创新、跨区域补偿机制三个方面的体制改革与机制创新引领资源型地区的转型发展。
以自然资源管理体制改革促进资源型地区转型发展
面对一些资源型地区当前的发展困境，应当运用普遍联系的观点，从全国“一盘棋”的角度加以看待，而非将各个资源型地区的转型发展割裂开来，孤立地进行研究与推动。因此，加强宏观层面的顶层设计与组织领导是十分必要的。对此，十九大报告具体地指出：“设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，完善生态环境管理制度，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责。”上述表述可被概括为“三统一”原则，其明确规定了自然资源管理的所有权以及用途管制职责、修复保护职责以及行政执法职责。“三统一”原则在十九届三中全会所通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》中得到了重申。以上自然资源管理体制是建立在中国特色社会主义基本经济制度的基础之上，是发挥社会主义制度优越性的体制，从整体上加强了对自然资源的管理。这一体制的搭建与改革将进一步促进对资源型地区的统筹规划，可以在一定程度上避免由于分散管理所造成的效率低下以及资源浪费等问题。
此后，2018年的两会审议通过了《国务院机构改革方案》。为了贯彻落实“三统一”原则，改革自然资源管理体制，提出组建自然资源部与生态环境部。自然资源部“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”，从而在对各类自然资源的使用现状进行统一调查并施行确权登记的基础上，建立自然资源有偿使用制度，实现对各类自然资源的开发利用与保护修复的统筹规划与严格监管；生态环境部则“统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责”，以严格监管并着力解决中国所面临的突出的生态环境问题，其主要职责从拟定并监督落实相关的生态环境政策，到对生态环境状况进行监测督查与污染防治，进而为解决生态环境问题构建一张严密的保护网。
从党的十九大、十九届三中全会，到《国务院机构改革方案》的颁布，以自然资源管理体制改革为引领的资源型地区转型发展的导向已十分明晰。这也意味着中国将开始对资源型地区的转型发展进行国家层面上的统筹规划，进而使中央顶层设计与地区自谋发展相结合形成新的转型动力。
以自然资源管理工具创新统筹资源型地区转型发展
在改革自然资源管理体制的基础上，对资源型地区的转型发展进行宏观统筹与规划还需要科学高效的管理工具，即自然资源资产负债表。党的十八届三中全会出台的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中正式提出探索编制自然资源资产负债表。
资产负债表作为会计学中的概念，包含“资产”“负债”与“所有者权益”等要素。如果将这一概念应用到自然资源管理中，那么自然资源资产负债表的构成要素则对应为“自然资源资产”“自然资源负债”与“自然资源所有者权益”。上述三个构成要素之间存在“资产＝负债＋所有者权益”的恒等式关系。该恒等式中蕴含着对自然资源的开发利用与保护修复进行管理与监督所需要的数量关系，即在一定时期内实际所使用的自然资源，其净值应当等于该国家或地区所拥有并可以进行开发利用的自然资源数量与从其他国家或地区进口补充的自然资源数量之和。在宏观管理层面上看，这一恒等式也意味着资源型地区转型发展所造成的生态环境破坏与资源耗竭的程度，应当等于维持社会经济稳定、可持续发展与居民生活需要得到满足的自然资源数量与生态环境质量，再加上潜在透支的自然资源再生能力与生态环境承载能力的总和。
自然资源资产负债表可以使用实物表或价值表的形式进行编制，前者有助于对不同种类、不同特征的自然资源进行分类统计与管理，后者则可以实现自然资源的价值评估与加总。通过编制自然资源资产负债表，关注其中的存量变化与流量变化、当期平衡与跨期平衡，进而实现对可耗竭资源减少与可再生资源再生的过程进行统筹规划，并为监测督查工作的开展提供标准与依据。
自然资源资产负债表自提出之后，其研究、编制与应用尚处在探索阶段。但可以明确的是，中国不仅需要自然资源管理体制的改革，而且需要自然资源管理工具的创新，并据此对资源型地区的转型发展制定战略、出台政策。
以跨区域补偿机制的导入助力资源型地区转型发展
党的十九大报告指出优化生态安全屏障体系、提升生态系统质量与稳定性的重要性，并明确提出要建立市场化、多元化生态补偿机制。生态补偿是指一种由生态系统服务功能的受益者对生态服务的提供者进行补偿的一种行为。这一补偿行为主要以维护生态系统的长期安全与可持续发展为目标，通过生态系统服务付费，建立补偿机制，进而对生态保护利益相关者彼此之间的关系进行调节。
资源型地区在面临资源耗竭的同时，往往还伴随着较为严重的环境污染问题。因此，生态补偿作为一种跨区域补偿机制，对资源型地区的转型发展将发挥积极作用。其所连接的两端分别是生态受益的补偿主体与提供生态服务的补偿对象。前者决定是否进行补偿、补偿的标准以及承担补偿费用的主体，该职能通常由国家或地方政府承担，但也存在由政府做出补偿决策，同时由其他相关的非政府组织或企业对资源型地区进行补偿付费的情况。后者则为接受补偿的对象，即正处于转型发展进程之中的资源型地区。基于国家的整体统筹规划，面对不同类型的资源型地区，必须合理确定补偿对象以及补偿标准，进而最大化实现补偿之后的经济绩效。需要注意的是这里所讲的经济绩效，既包括补偿区域，又包括受补偿区域，是一种真正意义上的整体经济绩效。
通常，对资源型地区的补偿标准，其范围存在着上限与下限，上限应为生态系统服务功能的受益者从服务中获得的价值，下限则为资源型地区作为生态系统服务的提供者所付出的成本。在该范围内，双方以改善生态所需成本或资源型地区提供的生态系统服务的价值为基础，通过协商实现补偿机制中的双方共同利益，进而做到激励相容。
结合国际经验来看，生态补偿的方式多种多样，且各有优势，除资金补偿、实物补偿与政策补偿等常见形式以外，还包括技术补偿、产业补偿等形式。技术补偿可以为资源型地区提供提高资源使用效率、改善生态环境、推动产业结构转型、实现创新发展所需要的技术支持，包括但不限于咨询服务、技术指导与培训等；产业补偿则是指为了改变资源型地区单一的产业结构，可为其提供促进替代性相关产业发展的补偿措施。此外，对补偿方式的选择必须综合考虑补偿主体与补偿对象的动机、意愿与特征，要满足跨区域补偿机制的长期可持续性，特别是要适应补偿对象，即资源型地区，其自身的需求和发展现状。
与自然资源管理体制改革与管理工具创新不同，跨区域补偿机制是对资源耗竭、转型困难的资源型地区直接提供帮助与支持的有效途径。该机制也体现了全国“一盘棋”的思想，通过协调多方力量，导入外部资金与资源，分担资源型地区的压力，助力其转型发展。
【本文作者分别为南开大学经济学院副教授、中国特色社会主义经济建设协同创新中心研究员、全国中国特色社会主义政治经济学研究中心研究员；南开大学经济学院博士生。本文系国家社会科学基金一般项目“国际分工体系重塑与中国产业转型升级战略的政治经济学研究”（编号：14BJL048）、中央高校基本科研业务费专项资金资助项目以及中国特色社会主义经济建设协同创新中心项目的成果】
责编：贺胜兰 / 李 懿