国家治理能力现代化是一个复杂性系统工程，涉及到国家经济、政治、文化、生态、科技等诸多领域，曾一度被学界誉为“第五个现代化”。政府治理能力作为国家治理能力的一个重要组成部分，是全面深化改革的重大战略内容之一，代表着在中国场景下政府治理范式的全面革新与升华。因此，探索政府治理能力的提升路径，对于全面深化改革、实现现代化具有重要的现实意义。
在新时代背景下，提升政府治理能力的路径选择需要从多个维度进行考量：在理念上，符合法治政府、责任政府、有限政府和透明政府等现代治理理念；在手段上，鼓励融合创新，推进以互联网、大数据、云计算、人工智能等技术为工具的治理新动力；在实践中，有助于解决基层政府治理的现实困局。基于我国基层政府治理实践，我们提炼出来“业务流程化—流程标准化—标准信息化—信息集成化”的四组递进式实施路径（以下简称“四化进阶路径”）。这既是一个操作性策略组合，又是一种在理论上的新认知。首先，在理论上可以归因于现代公共管理科学与政府治理模式在实践层面的双重演进；其次，在技术上可以归因于物联网、大数据、云计算等现代信息技术在政府治理领域的融合发展；再次，在实践上可以归因于我国在“互联网+政务”“放管服”“政务公开”“大部制”等改革经验的提炼与升华。
业务流程化：由“无序行政”到“有序行政”
业务流程化是政府有序治理的必然要求。自政府产生伊始，如何实现“有序行政”是政府面临的重要课题。如果政务运行过程中缺乏规则与秩序，就容易造成行政过程的随意性和自由裁量等“无序”现象。面对“无序行政”，政府需要以流程思维将内部管理与公共服务中所涉业务进行梳理并形成流程，原理是将具体业务中包含个人与部门的“权、责、绩”纳入到流程当中加以审视，以此确定个人与部门的行为秩序和权利边界，推动“有序行政”，这一过程称之为“业务流程化”。
随着信息时代的到来，我国已经进入多元化主体参与的协同治理时代。就政府外部治理而言，他们面临信任不足、回应滞后、服务效能低下等多种治理困局；就政府内部治理而言，他们面临结构臃肿、职能缺失、流程遗漏等多种管理困境，使公共服务质量和自身行政效能被大大削弱。上述问题使得业务流程化具有了合理性和靶向性。业务流程化是提升政府治理能力的基础性阶段，也是首要条件。它不仅是一种管理方法，也是一种思维导向。如果将流程（规矩）比作道路，业务（事务）比作通行的车辆，业务流程化就是筑基修路，用以保证适当的车辆在合适的道路上行驶。换句话说，就是按规矩办事。很多政府部门业务并未形成规范的流程，传统行政行为更多是遵循习惯做法，易引发业务运行混乱，人员与部门权责不清，公共服务输出差异化等问题。
在具体操作中，业务流程化的核心环节是对业务流程进行梳理分析，梳理的内容包含业务性质和流程关键节点两个方面。如果说流程是车辆通行的道路，流程梳理的目的就是通过道路规划和设立通行标识以提高通行效率，规划与标识设定的合理性必然要对车辆类型进行考量，而车辆类型即业务属性。为此，流程梳理需要对业务属性进行判断。从政府实际出发，业务可以归纳为五类属性：第一，业务紧迫性。常态业务还是应急业务，在梳理过程中应急业务流程应内涵在常规业务流程中；第二，业务可分割性。是否可以拆分，有效拆分可以提升运行效率；第三，业务可计数性。业务是否可测量，只有可计数，数字绩效才可实现；第四，业务时效性。业务所对应的时间效度，决定了流程的应用时限；第五，业务的复杂性。涉众数量，涉及复杂性业务的部门往往在组织中具有重要地位，同时能否保证流程的顺利运行也是考验该部门能力的重要指标。
明晰流程的关键节点也是流程梳理的重要内容之一。关键节点是指在业务流程中涉及权利行使和决策意见的关键环节，其内含的“权、责、绩”机制构筑了流程运行边界，因而影响整个流程的构型与走向（丁云龙、王胜君，2013）。因此，只有对业务属性和关键节点全面的进行系统性界定和分析，梳理厘清职能缺失、职能交叉、职能重叠、流程遗漏、制度缺失等根本问题，才能确定流程与职能、业务范围的对应关系，便于后续的流程标准化过程中进行问题修正和机制完善。可以看出，业务流程化是建立行政秩序与权利边界的过程，其目标是引导和规范机构运行和人员行政，减少行政中的不可预测性和公共服务差异性，使政府“按规矩”“讲效率”“不越界”，从而更好地为民众提供均等化、高质量的公共服务。
流程标准化：构建政府行政活动的最佳秩序
流程标准化是政府实施效率行政的重要途径，是对业务流程化的进一步升华与提炼。上一阶段业务流程化所解决的是政府如何建立行政秩序，而流程标准化所要解决的是如何构建最佳行政秩序。政府现有的行政秩序是内部行政行为不断运行积累的结果，但随着社会治理环境和公民需求的日益复杂，政府在行政过程中会出现现有流程呈现“脆弱性”、部门业务衔接不畅、员工行为随意性频发等现实问题，容易步入运行乏力、规则僵化、组织臃肿、行政不作为等治理困局。因此，提升政府治理能力，需要进一步优化和再造业务流程，确定行政人员和行政事务的最佳协调方式，进一步明确“流程治事、规则管人”的权责格局和规则体系，并依据相关标准，构建一套可传承、可复制、可推广的最佳行政秩序的标准体系，使政府运行和谐有序，这一过程称之为“流程标准化”。
2016年9月，习近平总书记在第39届国家标准化组织大会的贺信中指出，“标准已经成为世界‘通用语言’”，“中国将积极实施标准化战略，以标准助力创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展”。习近平总书记关于标准化的创新性观点，强调要将标准化上升至全局和战略高度，并揭示了标准化对全球治理和国家治理领域的重大意义。“无规矩不成方圆。”标准化工作是政务工作的依据和基础，流程标准化可以为政府建立一种柔性业务流程，使政府业务流程像一条公共商品的生产线一样，保障政府服务质量，同时使政府运行过程机动、灵活，能够根据战略调整而迅速改变，及时的应对突发事件，以最大效率最小成本完成公共服务。
流程标准化的基础是流程优化。换句话说，不经过优化的流程难以直接进行标准化。政府部门与私有部门有所区别，不仅要考虑效率和成本，更要强调依法性和服务性。在流程优化的具体实施过程中，首先，应经过流程梳理，合并重复流程，补充缺失流程，剔除低频流程；其次，对流程进行问题诊断，使流程优化更具指向性，节省优化成本和时间；再次，依据“合法性、效率、简洁”三大原则对流程进行合理优化；最后，在符合合法性前提下，应追求效率和简捷，根据诊断出来的问题，改进流程中存在问题的业务环节。
流程标准化的关键是如何推进标准化。标准化的第一阶段主要内容是编制标准，特别是对于重复循环的公共服务流程，将其合理的实施方案制定为标准规范，依据标准实施公共服务，可以有利于实现公共服务质量的均等化。需要明确的是标准的制定并非凭空实现，而是需要参照相应的国家标准。在我国，《中华人民共和国国家标准》由国家标准化主管机构批准发布，是我国唯一一个可供各层级标准化机构和标准编写相关工作参考的纲领性文件，包含国家、行业、地方、企业四级标准，但其中未包含政府管理标准。因此，我国政府管理的标准化工作一直以来是缺乏统一的规范的，未形成系统完整的标准化指导方针。但随着与我国标准化战略相关的国家标准化综合改革、政务公开标准化规范化等试点工作的深入开展，试点单位已经探索出了富有创新性的标准化经验，例如浙江省积极推进地方标准的建立，将企业标准管理思路迁移到政府管理和公共服务方式当中，将“浙江标准”融入到产业政策、科技创新、公共服务、智能制造、乡村建设等多个方面；上海市注重引进、消化、吸收国际标准和国外先进标准，以标准促进经贸合作，加速国际接轨的步伐。这些经验为流程标准化的实施提供了重要的参考和实践意义。
标准化的第二阶段的主要内容是标准的贯彻与实施。在标准化过程中，政府应参考已制定的标准，采取科学的分类和管理方法，将流程内容以科学化、标准化、规范化的形式进行呈现，使政府行政人员的全部工作内容纳入到规范的工作程序当中。通过流程标准化，把岗位职能、工作要求做出明确规定，使技能素质存在差异的工作人员都能按照标准程序实施工作，克服了过去工作质量因人而异、随意性强等缺陷，进而使政府行政运行过程更加灵活、机动。此外，流程标准化也满足了数字绩效时代对政府服务量化的迫切需求，将政务流程分解为若干可量化的数字指标，使政府工作一目了然。可以看出，流程标准化的实施也对于政府定编定岗、部门合并、标准化处室建设等方面都具有指导意义。
流程标准化是一个动态完善的过程。业务流程标准化最终要实现岗位职责权限标准化，通过流程梳理和优化明确岗位职责权限，并成为统一标准执行。业务流程标准化并非一成不变，标准化后仍需要不断补充更新，定期对新的业务制度和流程进行整合，对岗位职责权限作相应补充。流程标准化要做到与时俱进，才能使标准化岗位职责权限更具弹性、适应性和可操作性。
标准信息化：政府行政秩序的数字化呈现
标准信息化是政府数字化管理的重要途径，是区别政府传统治理和现代化治理的显著标志。上一阶段流程标准化所解决的是如何优化以及标准化现有流程，而标准信息化所要解决的是如何进一步围绕标准化流程建立政务信息系统，实现行政的数字化管理。面对效率至上的信息时代，传统行政方式难以有效促进政府提升行政效率，必须要借助现代信息技术以实现行政方式的根本性变革。传统行政模式容易引发“门槛高”“走廊长”“材料多”以及人为决策的不确定性等现实问题。政府应变革传统治理模式，通过将现代信息和计算机技术融入到内部管理和公共服务输出当中，实现内部行政监督、公共服务流程运行、绩效考评等公共行政行为的数字化呈现，这一过程称之为标准信息化。标准信息化的实施对于激发政府组织活力，提升政府运行透明度，感知社会态势，进而制定科学决策具有重要的现实意义。
随着“互联网+政务”的开展，政府办公无纸化、通讯网络化、行政法律关系的虚拟化成为可能。标准信息化正是在此基础上将优化后的政务流程以信息化的方式嵌入到政府现代化治理体系当中，实现行政行为效率化、决策制定透明化、绩效考核定量化的治理格局。这是与传统行政方式电子化的本质区别。紧紧围绕“互联网+政务服务”的部署要求进行标准信息化，是构建服务型政府的根本途径。由此可见，现代化的业务办理模式、便捷高效的公共服务供给以及以数字化呈现的政府良好行政秩序，都离不开现代信息技术与政府治理行为的互动与融合。从这一角度看，标准化是信息化的重要前提。
以标准信息化为特征的政府管理创新，通过实现公共服务所需资源的跨部门的传递与共享，减少中间环节，有利于推动部门协同治理，也有利于对业务流程进度的投入、产出和效果进行跟踪和监督，实现流程自动化和并行化操作，减少劳动力、时间和成本。同时，中间环节的减少有助于降低办事门槛、缩短办事走廊、减少办事费用和不必要的材料。此外，标准信息化不仅有利于政务流程运行管理，还可以搭建市场和社会参与公共事务治理的渠道，形成一种多元参与、以人为本基础上的公共治理规则，提高公民有序参与社会治理的能力，使政府在平等、共享、互利的治理结构下不断提升治理绩效。
标准信息化与电子政务既有联系又有区别。标准信息化具有典型的多元目标指向，这决定了标准信息化必须要包含多种包容性的实施策略。首先，标准信息化是电子政务的基础环节，其目标是建设政府的信息技术基础设施，其中涉及到硬件系统（即计算机、外部互联网、内部局域网、专用线路等）、软件系统（数据管理系统、办公执行系统、档案管理系统等）；其次，标准信息化是政府流程再造的核心手段，通过流程优化，有利于降低人力和时间成本，同时将优化后流程纳入到信息系统当中，强化了部门协同以及对业务的全流程监管，进而实现流程驱动的组织重组，提升政府行政效能；最后，标准信息化是政府大数据治理战略实施的重要途径，依托先进政务信息管理系统，公共产品供给过程中政府可以集聚海量的信息数据，借助大数据、云计算、人工智能等技术手段。这类专属的数据化资产将推动政府治理模式由经验管理到数据化管理的根本性变革。为此，政府对现有标准化流程进行信息化，就是要将电子化平台的效用最大化和可持续化，进而实现流程自动化和并行化操作，提升政府行政效能与决策质量，最终实现政府职能转变，带动社会信息化的发展。
信息集成化：由“信息孤岛”到“网络协同”
信息集成化是政府网络化治理的必经阶段，是构建“智慧政府”的重要环节。上一阶段标准信息化所解决的是如何围绕标准化流程建立政务信息系统，而信息集成化所要解决的是如何进一步实现各个部门的政务信息系统的互联互通，实现资源的传递与共享。随着我国“互联网+政务”不断推进，各层级政府都建立了网上政务平台，在运行过程中积累了大量的信息数据资源。由于缺乏共享机制，这些数据仍“沉睡”在各自的系统当中，并未充分发挥其社会与经济价值，造成了极大的资源浪费。这种现象就好比是建了多条高速公路，却都是“断头路”。由此可见，使这些信息数据“转起来”“活起来”是提升政府治理能力的必然要求，也是共享经济时代的发展趋势。因此，面对政府信息资源缺乏统筹规划和信息共享规则缺失所导致的“信息孤岛”“数据烟囱”“交流断层”等现象（翟云，2017），政府要以共享思维突破信息资源共享壁垒，在流程标准化、标准信息化基础上，整合数据资源，建立一体化在线服务平台，实现部门与部门之间信息系统的联通与集成，这一过程称之为“信息集成化”。信息集成化的实施可以有效增强部门层级之间协同治理能力，提升政务服务效率与质量，可为我国大数据战略的实施提供重要支撑。
2016年4月，习近平总书记在网络安全和信息化工作座谈会指出，我们提出推进国家治理体系和治理能力现代化，信息是国家治理的重要依据，要发挥其在这个进程中的重要作用。要以信息化推进国家治理体系和治理能力现代化，统筹发展电子政务，构建一体化在线服务平台，分级分类推进新型智慧城市建设，打通信息壁垒，构建全国信息资源共享体系，更好用信息化手段感知社会态势、畅通沟通渠道、辅助科学决策。2017年12月，习近平总书记在主持中共中央政治局就实施国家大数据战略进行第二次集体学习时强调，要加快完善数字基础设施，推进数据资源整合和开放共享，为更好地服务我国经济社会发展和改善广大消费者数据安全提供有利的保障。可以看出，在未来的现代化进程中能否实现信息的集成化是提升政府治理能力的关键所在。在制度层面，国家层面正通过“放管服”“互联网+政务”“大数据战略”为政府破解政务信息共享壁垒提供组织程序和规则环境，未来的政府治理能力现代化必然会要求政府部门通过数据资源的互联互通实现“数据跑路”代替“群众跑路”的政府服务机制改革，构建制度化、共享化、便民化的网络治理模式。从这个角度来看，信息集成化的实现要以制度和技术两个维度为突破口。因此，政府治理过程中要将制度、技术和政务三个要素进行融合，将信息资源进行集成化整合，建立统一政务信息系统平台的技术标准和架构，完善政务信息公开和数据共享制度，打破传统守旧和固化的管理思维，实现政务改革向网络协同方向迈进。
具体来说，首先，政府的信息集成化需要进一步完善相关的法律制度。我国《政务信息公开条例》中并未明确规定哪些信息数据可以用于共享以及数据共享方式。为此，信息集成化的实施需要建立政务信息资源共享制度，对组建信息集成平台的标准、共享原则、信息安全等方面提供制度支撑。其次，政府的信息化集成需要突破技术壁垒的阻碍。要依靠大数据战略契机，建立自上而下的政务系统技术标准，使各政府、各部门之间的信息系统可以互联互通，实现跨部门的信息数据共享和业务流程自动化的衔接。由此可见，大数据等现代信息技术的强力支撑是实现信息集成化的关键所在。政府实现政务信息的集成化，就是充分利用大数据等技术建立集成化的信息管理平台，突破现有的制度壁垒，柔化部门边界，使跨部门的信息数据保持互联、互通、共享的状态，实现政务信息数据“网上走”，最终提升政府现代化治理能力。
提升政府治理能力是一个结构性的动态均衡的调适过程，提升政府治理能力无疑需要明晰政府职能划分、厘清部门权力运行边界，以及在合理制度安排下的规范化、透明化的政府治理体系。按照“四化进阶路径”层层递进，环环相扣，对于提升政府治理能力，推动治理能力现代化具有重要的现实意义。按照“四化进阶路径”演进，不仅是运用管理和信息技术对传统政府部门进行改革升级，而且还将公众与市场引入到政府治理的场域内，重塑对社会治理的主体认识，营造对制度规范的认同，实现政府、社会、市场三者的良性互动和有序发展。
路修好了，并且努力做到路路通；标识加上了，并且能够共识共守；信息数据化了，并且可以合理配置资源。我们能够预期的是：这是一条指向未来的稳定发展大道！
【本文作者分别为哈尔滨工业大学经济与管理学院教授、博士生导师，哈尔滨工业大学经济与管理学院博士生】
责编：赵博艺 / 赵鑫洋