【摘要】为适应新时代建设人民满意的服务型政府的需要，必须推动县域政府治理变革。国家治理的总体规划、全面从严治党的新成效和县域治理的历史经验为县域政府治理变革提供了坚实基础，县域政府治理变革应以推动治理理念、模式和工具的转型为主要目标，着力优化治理职能和治理结构，提升治理绩效。
【关键词】治理现代化 县域政府治理 治理理念 【中图分类号】D63 【文献标识码】A
在我国国家治理体系中，县域政府治理具有特殊重要的地位。县域政府治理绩效如何，将直接影响整个国家治理现代化的进程，事关政权稳固、政治安全和人民福祉。因此，在新时代国家治理体系和治理能力现代化的大趋势下，县域政府治理亟需全面深化改革，推动建立现代化的政府治理结构和体制机制。
县域政府治理变革的现实基础
新时代国家治理的规划设计为县域政府治理变革提供了政治基础。十八届三中全会提出国家治理体系和治理能力现代化的目标，从体系和能力两个方面就国家治理的变革进行了规划。十九大提出“深化机构和行政体制改革”，要“赋予省级及以下政府更多自主权”，为深化县域政府治理改革指明了方向。政府治理的现代化是国家治理现代化的基本内容。县域政府在整个政府治理体系中发挥着连接政府上层、中层和基层，实现中央统一领导与地方治理的重要作用。国家治理的统筹规划为县域治理的变革指明政治方向、提供政治引领、供给政治资源，省以下党和国家机构深化改革推动县域政府治理的体制变革，县域政府治理的变革直接嵌入国家治理体系和现代化建设的整体进程 。
全面从严治党的新成效为县域政府治理变革提供了政治生态基础。十八大以来，以习近平同志为核心的党中央将全面从严治党作为推动“四个全面”战略布局、全面深化改革的突破口，以上率下，以自我革命的勇气持续正风反腐，强化管党治党，净化了政治生态。全面从严治党不断向纵深发展，在不断严肃党纪政纪的同时，“逆淘汰”机制逐渐被纠正，正向的激励保障机制开始形成，使处于基层治理第一线的县级、乡镇、农村党政干部摆脱了繁杂的考核、接待、评比，县域政府治理拥有了良好的政治生态基础。
历史形成的县域治理经验为县域政府治理变革提供了智慧基础。“郡县治则天下安”，我国传统政治文化中蕴含着丰富的治理思想。在2000多年的历史进程中，县制一直是国家治理的基础，传统的县域治理讲究官治也注重自治，既尊崇德治也尊崇法纪，“安民众则安天下”，这在某种程度上可以为今天的多元治理提供借鉴。改革开放以来，“扩权强县”“省直管县”、基层协商民主等改革实践进一步推动了县域治理的现代化进程，形成了诸如河南的“西峡模式”、浙江的“嘉善模式”等县域政府治理典型。总结并推广这些创新经验，可为县域政府治理变革提供参考。
县域政府治理变革的目标方向
治理理念由被动应付转向服务导向。从国家治理格局的角度看，县域政府作为基层治理主体，是连接上下的“结点”。县域政府的党政干部，在政绩考核、职务晋升方面要承受上级政府带来的压力，导致治理过程中容易出现 “唯上”“唯数据”的现象，长此以往容易形成政府治理行为的短期化、治理成本的高昂、治理权威的消解等诸多问题。在新时代，对基层政府和官员的考核要突出民生、生态、法治等关乎群众获得感的新发展理念指标设置，这就要求县域政府治理主体必须转变传统理念，确立以人民为中心的价值取向和“向下看”的治理理念，突出服务县域内各群体、各阶层公众的需求导向，真正建设服务型政府。
治理模式由同构型转向复合型。从治理空间的角度看，县域政府治理不仅包括行政级别划分意义上的县政府（县、区、县级市），还包括乡镇和农村区域；从治理的地域区别来看包括城市治理和乡村治理。传统的县域政府治理模式并没有区分地域差别，而是采用了同构性质的治理模式。城市治理和乡村治理在治理主体、治理方式、治理工具等方面都是不同的，要结合县域的实际情况推动建立多层次、多样性的“复合型”治理模式，将城市治理和乡村治理做差异化的区分、整合。同时，探索多中心治理、跨区域合作治理和扁平化治理的有机结合，提高不同层级、不同地域的治理实效。
治理工具由单一性转向多元智能化。政府治理工具是政府治理体系的重要组成部分，一般而言治理工具分为强制性和非强制性两大类。传统的县域政府治理依托“行政发包”的项目制运作，其治理工具包含了政治、行政、经营等要素，政府利用政策杠杆在治理中发挥主导作用，对企业、公众、社会组织的管制较多。县域内公共事务和公共问题日益复杂要求县域政府治理的变革，要实现治理工具的现代化，即多元智能治理工具的选择。依据公共服务的需求，政府需要统筹运用强制性、非强制性的治理工具，并引入“互联网+”、大数据等现代技术手段，线上线下深度融合，推动管理、政务、服务的智能化、信息化、即时化，增强政府的回应性，实现智慧治理。
县域政府治理变革的优化路径
变革的本质在于优化县域政府治理职能。确定与新时代经济社会发展相适应的政府职能，县域政府职能应更加体现基层治理的需要，主要围绕优质的公共服务建构政府职能体系。推动县域治理变革，要结合县域经济发展的特点，破除体制机制弊端，最大限度减少政府对市场的直接干预。重点在于简政放权，推动行政审批制度改革，建立权力清单与责任清单，约束政府部门及其官员的权力，释放市场主体活力，推进县域经济的多样性发展和持续繁荣。同时，聚焦政府职能转变，深化县域政府机构改革，依据职能设置机构，按照大部门体制合并职能重叠的党政机构，优化组织结构。
变革的关键在于优化县域政府治理结构。县域政府治理变革，要从横纵双向上优化县域政府治理结构，形成政府主导、多元参与的良性治理格局。在横向上优化不同主体的关系，根据县域治理的不同任务，合理调配各类主体权力、职能和行为边界。要不断提高党组织驾驭治理难题的能力，发挥领导核心作用。要提高政府公共服务能力、资源整合能力、依法行政能力，保障政府充分发挥主导作用。要激发各类市场主体、社会组织和公众的参与热情，通过合理的制度安排，保障各类主体有序参与、协同发力，为县域政府治理提供持续的动能。在纵向上，进一步理顺县域政府治理与国家治理之间的关系，把县域政府治理置于国家治理的整体框架内规划设计，充分考量县域改革发展中的新矛盾、新问题，确保县域政府治理的决策制定和执行符合国家治理体系和治理能力现代化的战略目标。还要进一步理顺县域内各层级治理主体之间的关系，明确不同层级主体的权责利，推动扁平化治理，强化中央和上级政策的真实有效传导，确保县域内城乡统筹发展。
变革的根本在于优化县域政府治理绩效。绩效评价是现代政府治理的重要工具，评价体系中，政府的廉洁度和信任度是最为重要的。基层政府一度存在权力任性、寻租腐败等问题，这直接影响社会的腐败感知度。而在推进全面从严治党的进程中，权力被关进制度笼子之后，基层政治风气有了根本好转。但是，乡村振兴、城镇化、精准扶贫带来新的寻租机会，导致县域范围内传统的腐败行为和新的“微腐败”现象共存。所以，推动县域政府治理变革，绩效评估除了民生、生态、经济发展等维度之外，必须对于廉洁和信任两个维度常抓不懈，也唯有廉洁和信任的实现才能确保县域政府治理绩效的持续性。
（作者分别为东北师范大学政法学院博士研究生；东北师范大学政法学院教授）
【注：本文系2014年度吉林省哲学社会科学基金项目“新型城镇化进程中吉林省县域治理体系与治理能力研究”（项目编号：2014B236）的阶段性研究成果】
【参考文献】
①靖国、毛寿龙：《县域经济发展路径演进与政府治道变革》，《学术界》，2015年第8期。
②折晓叶：《县域政府治理模式的新变化》，《中国社会科学》，2014年第1期。
责编/陈楠 孙娜 美编/于珊
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