合理配置政府职能，全面推进大部门体制改革
在厘清政府基本职能基础上，对政府行政职能按照职能要素的有机统一性进行合理配置，形成办事高效、运转协调、行为规范的大部门管理体制。坚持一类事项原则上由一个部门统筹，一件事情原则上由一个部门负责，全面推行大部门体制。“大部门制有利于化解政府机构重叠、职责交叉、政出多门和有责无权或有权无责的矛盾，减少议事协调机构，较好地做到权责匹配明确，提高管理效率。一些业务相近、职能交叉的部门集中为一个大部，使许多相关联的行政事务，首先在大部门内部进行协调，节省办公经费和行政协调成本。在一些改革的关键领域，大部体制能够保证集中决策，减少部门之间的相互推诿挚肘以及政策之争，有效遏制当前部门利益膨胀的格局，防止国家政策部门化。”[1]
推进政府机构改革，应当科学规范部门职能，按照职能要素的有机统一性，将相同或者相近的职能交由一个部门承担。只有这样，才能解决好职能交叉、权责脱节、多重管理、多头执法的问题。重要的是，应进一步推进“大部制”改革，根据履行政府职能的需要，各级政府应整合机构设置，控制人员编制，解决职责交叉、权责不明的问题。
合理配置宏观管理部门职能。宏观管理部门在经济发展战略制定、经济调控和监管方面起着重要的作用，因此必须要科学设定宏观管理部门职责和权限，强化制定国家发展战略、统一规划体系的职能，完善宏观调控体系，强化经济监测预测预警能力，加强和优化政府反垄断、反不正当竞争职能，打破行政性垄断，清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定。在科学设立的前提之下还必须要加强和优化政府法治职能，坚持依法行政，推进法治政府建设。同时《决定》还强调要加强和优化政府的财税职能、金融管理职能、科技管理和服务职能、“三农”工作职能，以及对外经济、出入境人员服务管理工作职能。这些职能对于夯实国家治理的基础、维护国家金融安全、完善科技创新制度和组织体系、振兴乡村建设、推动落实互利共赢的开放战略而言必不可少。
深入推进简政放权。转变政府职能的目的之一就是要建设服务型政府、有限政府，最大限度减少政府对市场的直接干预，简政放权既是目的也是手段。《决定》提出推进简政放权首先减少微观管理事务和具体审批事项，最大限度减少政府对市场资源的直接配置与对市场活动的直接干预。行政审批对于经济领域的影响要高于其他领域，现阶段我国行政审批制度改革仍在如火如荼地进行之中，也恰好配合机构改革的需要。要在清理和规范各类行政许可、资质资格、中介服务等管理事项的同时，加快要素价格市场化改革，优化政务服务，规范行政裁量权等。《决定》还提出要全面实施市场准入负面清单制度，从而更好地保障各类市场主体机会平等、权利平等、规则平等。
完善市场监管和执法体制。行政执法队伍的建设是实现依法行政的关键环节，政府对于市场的监督管理职能要有赖于行政执法来实现。多层重复执法是目前执法队伍建设中的突出问题。为此，《决定》提出要深化行政执法体制改革，通过统筹配置行政处罚职能和执法资源，相对集中行政处罚权，整合精简执法队伍，减少执法层级，完善执法程序，严格执法责任，加强执法监督等，最大优化政府的监管职能。
改革自然资源和生态环境管理体制。保护自然资源与生态环境是政府的重要职责，但随着经济科技的迅速发展，仅仅依靠政府的力量难以将资源与环境管护到最佳状态，因此《决定》提出要改革自然资源和生态环境管理体制，促进政府此项职能配置优化。要在实行最严格的生态环境保护制度的同时，构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系，为生态文明建设提供制度保障。并且要设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，来统一行使管理、保护修复职责，以及监管城乡各类污染排放和行政执法职责。还要强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，更好地统筹协调土地资源的利用等。
完善公共服务管理体制。政府在公共资源的提供与公共服务的保障方面的关注相较于经济行业，处于一个相对短板的位置。为了更好地保障和改善民生，需要健全公共服务体系，着力加强和优化政府在社会保障、教育文化、法律服务、卫生健康、医疗保障等方面的职能。《决定》中提出政府职能部门要把工作重心转向更多创造公平机会和公正环境，促进公共资源向基层延伸、向农村覆盖、向边远地区和生活困难群众倾斜等，推进基本公共服务均等化、普惠化，以及城乡区域基本公共服务制度统一。政府还要推动公共服务提供主体多元化、提供方式多样化，推进非基本公共服务市场化改革，引入竞争机制，扩大购买服务。这样有利于避免公共服务流于形式、存于口号的尴尬情形，使人们能享受到最优的公共资源。
强化事中事后监管。监管是政府的重要职能，重审批轻监管的行政管理方式在后续管理活动中极易出现纰漏，政府的监管职能很难达到预期的效果。因此，要创新监管方式，全面推进“双随机、一公开”和“互联网+监管”，加快推进政府监管信息共享，加强对涉及人民生命财产安全领域的监管，同时要依靠新技术等提高监管执法效能。此外还需加强信用体系建设，健全信用监管，加快市场主体信用信息平台建设，发挥同行业和社会监督作用，在全社会共同努力之下达到最好的监督效果。
提高行政效率。优化政府机构职能配置的目的之一就是要提高行政效率，效率是反映行政机构设置、职能配置是否为最优组合的标准之一。因此，要精干设置各级政府部门及其内设机构，推行扁平化管理。“扁平化”是机构管理改革的大势所趋，与一直在推行的“大部门体制”都紧紧契合着机构改革深化的需要，要求科学配置权力，减少机构数量，简化中间层次，形成自上而下的高效率组织体系。同时要严格绩效管理和行政问责，建立健全奖优惩劣的制度，并且要统一明确各部门信息共享的种类、范围等，加快推进部门政务信息联通共用，将阻碍效率提高的因素降到最少。
统筹优化地方机构设置和职能配置，提升政府治理效能
政府职能的纵向配置，是指政府职能在中央、省、市、县、乡各级政府间的分配。政府职能纵向配置的合理化，要突出不同层级政府履行职责的重点，形成各级政府职能相互衔接、分工合理的职能体系。
基于不同层级政府的差异性，通过优化地方机构设置和职能配置改革，各级政府现有的某些职能要弱化，某些职能则必须加强。具体来说：
中央政府主要履行经济调节职能和公共服务职能中涉及全国范围的部分。首先，制定全国性社会发展战略和国民经济中长期规划，集中精力抓好区域经济调节、政策指导和组织协调，保持经济总量平衡和有序运行，加强社会主义精神文明和物质文明建设，打破地区、条块分割，维护市场秩序，促进全国统一市场的形成。其次，制定全国性的公共服务供给制度，并负责全国性公共产品和公共服务的提供，如全国铁路和国道的规划建设、全国统一的城镇最低生活保障制度的建立和完善、具有全国统一性的义务教育等。
省级政府主要履行区域经济调节和区域公共服务职能。首先，制定区域性社会发展战略和国民经济中长期规划，负责区域经济调节、政策指导和组织协调，促进区域内协调发展和区域统一市场的形成。其次，省级政府因地制宜制定辖区内的公共服务供给制度，负责辖区内统一的公共产品和公共服务的提供，如省道的规划建设、全省统一的城镇职工基本养老保险、中小学教师工资的省级统筹等。
市级政府主要履行城市市场监管、社会管理和公共服务职能，负责所辖城市范围内的三大微观职能的具体实施。县、乡级政府主要履行乡镇和农村的市场监管、社会管理和公共服务职能，负责所辖乡镇和农村范围的三大微观职能的具体实施。具体来说，市、县、乡级政府执行政府职能的重点在于贯彻实施中央方针政策和国家法律法规，强化执行和执法监管职责，加强对本地区社会事务的管理，增强处置突发公共事件和社会治安综合治理的能力，更加注重公共服务，着力解决民生问题。
从上述政府职能的层级分工可以看出，首先，市、县、乡承担了绝大部分的微观职能，包括市场监管、社会管理和公共服务的具体供给，中央政府承担的更多是宏观层面的职能和一部分全国性的公共服务职能，然而依照目前的财税体制，微观职能的大部分财政支出由地方政府承担，对部分经济欠发达地区的市、县、乡级政府已经造成很大压力。因此，需要改革现行的财税体制，调整财政转移的方向和力度，以平衡中央和地方的财权和事权。其次，应加快推进“省管县”体制改革，构筑省以下市、县平行的政府结构模式，从而可以减少行政层级，降低行政成本，减少财政转移支付的“漏斗效应”，使市、县政府能够对各自所辖的城市和乡村提供有效的监管和服务。
统筹优化地方机构设置和职能配置，构建从中央到地方运行顺畅、充满活力、令行禁止的工作体系。就要科学设置中央和地方事权，理顺中央和地方职责关系，合理设置和配置各层级机构及其职能，使宏观事务与地区事务的管理效果都能达到最好的预期。
第一，地方机构设置要保证有效实施党中央方针政策和国家法律法规。省、市、县各级涉及党中央集中统一领导和国家法制统一、政令统一、市场统一的机构职能要基本对应，明确同中央对口的组织机构，但其他职能的机构并不一定要与中央机构的设置保持一致。
第二，赋予省级及以下机构更多自主权。十九大报告明确提出“赋予省级及以下政府更多自主权”，因为地方政府在管理本地区事务的实践中会遇到中央可能不会出现的地方性的问题，需要因地制宜地设置相应机构来进行处理。因此需要中央赋予更多的自主权，除中央有明确规定外，允许地方因地制宜设置机构和配置职能，并将其并入同上级机关对口的机构，在规定限额内确定机构数量、名称等。此外，中央可以将直接面向基层、由地方实施更为便捷有效的经济社会管理事项下放给地方，在增强地方治理能力的同时，能够实现更大的经济社会效益。
第三，构建简约高效的基层管理体制。“九层之台，起于垒土”，基层管理体制的构建是整个行政管理体制的重要基石，但其有自身的特点而非复制上级。因此，基层政权机构的设置不能简单照搬上级机关设置模式，要符合基层事务的工作需要，整合基层的审批、服务、执法等方面力量，统筹机构编制资源，整合相关职能设立综合性机构，实行扁平化和网格化管理。同时上级机关要优化对基层的领导方式，便利基层机构承接上级机构任务、向上级机构请示汇报工作。还要健全监督体系，规范基层管理行为，以及推进直接服务民生的公共事业部门改革等，以构建高效便民的基层管理体制。
第四，规范垂直管理体制和地方分级管理体制。为了中央与地方能更好地履行各自的职权，在理顺和明确中央与地方的权责关系之后，对于属于中央事权、由中央负责的事项，由中央设立垂直机构实行规范管理，同时健全垂直管理机构和地方协作配合机制。而属于中央和地方协同管理、需要地方负责的事项，由地方进行分级管理，中央扮演指导监督的角色，地方政府在管理地方事务中充分发挥能动性与自主性。
《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》指出：“优化就是要科学合理、权责一致，协同就是要有统有分、有主有次，高效就是要履职到位、流程通畅。”这就需要下决心破除制约改革发展的体制机制弊端，在厘清政府职能的基础上，合理设置政府机构，形成职责分工明确、监督监管更加有力、运行更加高效的行政管理体制和机制，从而全面提升治理效能和国家治理现代化水平。
