党的十九大报告指出，要“推进诚信建设和志愿服务制度化，强化社会责任意识、规则意识”。规则是制度的一种，一般指人类反复使用而共享的价值体系，由规则、规范和策略构成。无论是正式制度还是非正式制度，都是对个体行为的约束，使组织成为有统一意志和准则的行动整体，运行更加有序化和高效率。如果制度不能以理论预期的方式发挥作用，就会降低其功能，造成制度失效。若失效制度未被及时纠正，则可能会不断偏离组织的明文规范而成为组织惯例，从而造成失效制度的组织化。如果社会都以违背明文规则为约定俗成的“规则”，不仅会降低社会治理的有效性，也会损害政府的公信力。
制度作为针对组织任务而形成、确立的理想化设计，其约束性会随着组织层级的降低而递减，原因不外乎三方面。首先，个人的规则涵养影响遵从。制度的遵从是以个体认知为基础的，个体的规则涵养影响着规则遵从。制度对个体行为的规范并非简单的单向强制性作用，而是个体与制度规范基于一定情境的互动结果。个体自身的认知特征、性格特征等都会影响其对规则的解释和选择。虽然个体的心理内容多种多样，但可以化约为情感价值和理性工具的二维心理系统。从其作用和功能上看，情感价值系统反映出个体的信仰、价值观和意识形态等情感价值特性；而理性工具系统则反映出个体对“成本—收益”进行计算的理性特征。
其次，文化及社会转型影响规则遵从。从文化传统看，中国社会是伦理社会。中国独特的地理位置、气候条件，形成了中国农耕社会形态。农耕文明对家庭及其相关群体有天然的依赖，形成了以家庭伦理为核心的早期文明。道德的约束是基于自我道德省察作用的精神约束，较为低层与全面，加之熟人社会的外在约束，有巨大的约束力。而在现代化社会中，社会结构调整和社会流动加快，基于道德的规则遵守越来越弱。
再次，社会组织运作的现实规则也影响着规则遵从。在中国社会，人们遇到事情，第一反应往往是“找熟人”。为什么“找熟人”能够起作用，这与一些社会组织的现实运作规则相关。虽然政府的各种工作规则不断强调民主、提倡民主集中制，但实际运作中却存在着“以领导为中心”的现实规则，表现为公共组织的决策、资源分配、奖惩方面存在着一把手说了算的现象。公共组织中的这一现象，对于社会生活的规则遵从，有较大的负面作用，使不少人认为，有熟人就可以不遵守规则。
规则遵从不是个体性的，而是社会性的，规则遵从的培养需要从以下两方面加强。其一，唤醒规则意识。当下中国社会已不是传统的农耕社会，而是现代化的商业社会，商业社会是靠大量规则建立起来的效率社会，根本上以规则意识为基础。正如美国组织决策研究专家马奇认为的，个体对规则的遵从往往以身份意识觉醒为条件。社会治理须唤醒公众遵守规则的责任意识。
其二，以公共组织制度遵从机制带动社会规则遵从。制度失效的原因是多方面的，主要原因是制度的奖惩机制没有真正发挥作用。制度往往通过奖惩、领导控制、习俗惯例等作用方式来实现。只有对遵守规则者奖励，对违规者惩罚，才能形成良好的规则遵从预期，才能发挥制度的规范性作用。现代人处于组织化生存状态，个体对制度的遵从往往通过组织化来实现。从制度养成看，各种组织尤其是各种公共组织应尽可能按照制度规则办事而不“变通”，从而改变整个社会内在或外在的制度“变通”期待。
由此引发了一个更根本的公共管理任务，即消除或改变各级各类组织“以领导为中心”的现实规则。公共组织中这一现实规则的存在和作用，是因为领导人在决策、分配资源、干部晋升等方面有较大的权力。要消除这一现象，就要对领导的权力进行分解。如决策不仅要有程序化的公正、公开，还要有实质化的民主，否则就形成了“假民主”的印象，没有人再相信规则或制度。如资源分配和干部晋升，是否可以建立第三方评估机制，使制度而不是领导“说了算”。如此，既有利于组织的制度化运行，也有利于社会规则遵从意识和行为的培养。
（作者为中山大学政治与公共事务管理学院教授；中山大学政治与公共事务管理学院博士研究生刘白对本文亦有贡献）
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