在全国上下积极决战深度贫困的关键时刻，扶贫领域的腐败问题却屡见不鲜，严重损害了贫困群众的切身利益，损害了党和政府的形象，对举世瞩目的脱贫攻坚战产生了极为恶劣的影响。为此，必须认真正视当前扶贫领域的腐败现象以及其主要表现形式，充分认识在体制机制上滋生扶贫腐败的主要漏洞，采取切实举措彻底根除扶贫领域的腐败。
当前扶贫领域腐败的表现形式
当前在扶贫领域腐败的表现形式是多种多样的。2018年7月12日，中央纪委国家监委网站通报了20起扶贫领域腐败和作风问题典型案例。从问题类型看，经济腐败问题13起，形式主义官僚主义腐败问题7起；从违纪违法情形看，其中，贪污侵占的6起，失职失责、优亲厚友的各4起，截留挪用、虚报冒领、吃拿卡要的各2起；从违纪违法对象看，县职能部门、乡镇党员干部7起，村干部13起。这20起典型案例所暴露出来的腐败和作风问题，涉案人员多为基层干部，其中部分案例涉案金额较大，且其行为侵害的是贫困群众的切身利益乃至使得他们失去了赖以生存的“救命钱”，吞噬了他们的获得感以及对党和政府的信任感，严重影响了扶贫政策和项目资金的精准到位，严重削减了扶贫的实效性，严重损害了党和政府的公信力以及其在群众心目中的形象，是打赢脱贫攻坚战过程中必须要坚决清除的“暗堡”。
一是克扣、挪用、贪污、侵占扶贫款。随着我国扶贫攻坚战进入最后决胜阶段，中央、地方和市场提供的扶贫资金、扶贫项目正在不断增加，有些掌握扶贫款的基层干部法治意识缺失，利欲熏心，胆大包天，藐视和践踏法治、道德的底线，在利益诱惑面前将“黑手”伸向了这块扶贫“奶酪”。他们采取种种非法手段任意克扣、挪用、贪污、侵占扶贫款，将这些贫困户的“救命钱”“活命钱”当作“唐僧肉”予以侵吞。从这两年检察机关办案情况看，扶贫领域职务犯罪涉及的罪名主要是贪污罪、受贿罪、挪用公款罪、滥用职权罪、玩忽职守罪等。其中，克扣、挪用、贪污、套取扶贫资金是最为常见的犯罪手段，也是扶贫腐败中最具典型性的犯罪类型，如采取对上虚报冒领，对下隐瞒实情等手段，直接或变相冒领、骗取、套取各项涉农扶贫补助款；利用代领、代发补助金的便利，直接克扣、截留、私分扶贫资金；采用虚列户头、重复报账以及收入不入账等方式侵吞补贴资金等等。
二是低保工作中优亲厚友。实行社会保障兜底脱贫政策是脱贫开发的重要举措，是行之有效的扶贫政策。国家对贫困地区的最低生活保障、特困人员救助供养、临时救助、医疗救助、孤儿生活保障、流浪乞讨人员救助政策资金在发放上都有具体规定，必须符合发放条件。然而，一些地方在发放低保过程中，部分基层干部利用手中的权力和经手申办此项事务的职务便利，不严格按照政策规定，而是从人情出发，优先照顾自己的亲戚朋友。对于那些明显不符合条件的人员，通过弄虚作假和所谓“创造条件”，达到骗保、骗取补助金或其他优惠待遇的目的。相反，符合条件的困难群众却被拒之门外，极大地损害了这些真正需要救助群众的切身利益。这种在低保工作中优亲厚友的结果，实现了办事人员个人获得好处的企图。而这种在扶贫工作中失职失责、优亲厚友的做法，如果追究起来，似乎与个人腐败无关或者关联不大，可以用工作马虎加以搪塞。因此，该现象在扶贫腐败中较为普遍。
三是公开向贫困户索取好处费。有些基层干部利用手中对扶贫材料的申报和审核权，在帮助获取国家产业扶贫资金和项目、帮助危房改造户办理补助资金、帮助贫困户识别、发放扶贫物资、获取高海拔农牧民特困群众生活救助资金等过程中，见利忘义，全然忘记自己的职责和工作义务，利用权力寻租，采取不给回扣和好处就不帮助办理申报材料和审核上刁难等方式，以权谋私，雁过拔毛，以明示或暗示的方式向贫困户索取钱物。这种公开向贫困户索取好处费的做法，也是扶贫腐败中的一种常态现象。
四是骗取扶贫专项资金、套取财政资金。这类腐败的手法多种多样。如有的通过借村民身份证造假材料的方式，骗取扶贫专项资金；有的通过虚构扶贫工程项目、伪造工程合同等方式，套取专项扶贫资金；有的将少数民族发展专项扶贫资金、以工代赈资金投资建设的扶贫项目，违规指定给与其有利益关系的人承建；有的利用管理权贪污受贿，获取私利，直接窃取或挪用扶贫资金；有的通过伪造相关资料虚报冒领、骗取套取扶贫资金或贴息贷款；有的违规将扶贫资金用于非扶贫领域、自己经商本企业；有的项目建成后质量不达标、闲置废弃或改作他用，无法实现预期的扶贫效果，造成巨大的损失浪费；有的利用精准扶贫、精准脱贫政策措施落实不到位，资金分配安排未与建档立卡贫困人口挂钩、扶贫资金扶持对象不够精准等情况，从中浑水摸鱼，以假乱真，坐收渔利。因作案手法的多样化、专业化，加之目前监督深度精度不够，经常发生这类骗取扶贫专项资金、套取财政资金的腐败现象。
滋生扶贫领域腐败的体制机制漏洞
扶贫腐败之所以屡禁不止，就在于有其滋生的丰厚“土壤”，即存在着诸多体制机制方面的漏洞。这些漏洞与权力制约与监督机制不完善、扶贫资金管理机制不到位、腐败预防机制不健全、群众举报机制不顺畅、问责考评制度不细密等相关制度设计滞后、制度创新乏力以及制度执行力不强硬等问题密切相关。
一是权力制约与监督机制不完善。不受制约和监督的权力必定导致有权者对权力的任性滥用，利用手中的权力为自己牟取私利，走向腐败。经济基础决定上层建筑，在一些贫困地区，社会主义民主法治建设相对滞后，无论是基层干部还是广大人民群众都缺乏一定的民主政治知识。以宗法血缘关系为纽带的人情社会，也难以构建对掌权者有效监督的政治生态。由于对权力缺乏行之有效的制约和监督，许多基层干部习惯于搞“家长制”和“一言堂”。信息不透明、不对称，暗箱操作，剥夺了人民群众的知情权、表达权、参与权和监督权，为其权力寻租、以权谋私提供了巨大空间。由于基层干部习惯于人治思维和人治传统，许多贫困地区存在着扶贫资金使用、扶贫工程项目建设、项目开支等方面的信息不公开，以及政务村务信息更新不及时、公示事项不全面等问题，而上级监督也难以到位。由于扶贫攻坚战面广量大，扶贫开发涉及领域较宽，涵盖资金、资产、资源等各个方面，涉及主体较广，遍及多个行政管理部门，这些部门如果不能有机整合监管力量，对扶贫资金和扶贫项目进行严格的实时动态监管，就会使得腐败现象滋生蔓延。纪检监察审计部门尽管负有对相关单位扶贫资金的日常监管责任，但因为工作人员短缺，以至于对扶贫资金使用、扶贫项目运作难以做到全方位、全过程的实时监督，而只能进行有选择的间断监督。由于缺乏强有力的内部监督与外部监督相结合而形成的合力，在扶贫中权力更容易滋生腐败现象。
二是扶贫资金管理机制不到位。目前在扶贫攻坚战中，职能部门注重资金下拨而忽视对资金使用、资金流向和资金产生效益的有效监管和严格考核，缺乏对于扶贫资金使用是否真正落实到项目和贫困人群中的严格后续跟踪管理。由于扶贫资金管理体制不到位，参与扶贫的单位和部门较多，扶贫开发项目资金和财政专项资金在审批、下拨、流转、使用等方面还缺乏细化性的规则，在管理上还存在有关部门之间职能交叉、彼此推诿的现象，多头监管反而造成监管“真空地带”的出现。有些村级组织习惯于传统人治的治理方式，缺乏科学的基层治理体系和依法治理能力，使得民主管理、财务管理、信息管理都处于涣散混乱状态。由于相关法规制度建设滞后，村民的政治主体地位和民主监督权利难以体现，内部监督有名无实。特别是在扶贫工程项目招投标以及工程建设过程中，相关监管单位对扶贫资金的监督不到位，招投标制度不民主、不科学，以金钱开路达到中标目的的现象屡见不鲜。
三是扶贫腐败预防机制不健全。事前预防要比事后惩治和补救更具有必要性和重要性。在构建不敢腐、不能腐、不想腐的扶贫腐败预防机制方面还任重道远。中国几千年封建社会遗留下来的重人治轻法治、重权力轻权利、重等级轻平等、重人脉轻理性的文化传统，在走向依法治国进程中显示出顽强的文化惰性，贫困地区表现得尤为明显。有些基层干部不能牢固树立依法依规办事的思想意识，法治意识淡薄，法治思维缺失，目无政治规矩和政治纪律，习惯于人治传统和人治思维。特别是有的基层一把手俨然将自己当作家长，政由己出，独断专行，致使党内民主集中制形同虚设，扶贫腐败预防机制无法有效形成并发挥作用。在扶贫过程中，许多部门对发展经济较为重视，而对于加强思想文化建设这类软任务不予关注，使为人民服务的廉洁奉公文化价值观难以真正发挥作用，难以形成预防腐败的“心灵防线”。
四是群众监督举报机制不顺畅。扶贫腐败是贫困地区老百姓最痛恨的事情。人民群众作为政治生活的主人，参与举报监督，会对扶贫腐败起到根本性的阻遏作用。顺畅的群众监督举报机制是反对扶贫腐败的利器。但是，由于贫困地区的经济建设、政治建设、文化建设以及社会治理水平较为落后，人民群众监督举报机制滞后，动员和激励人民群众参与反对扶贫腐败的力度不够。如信访，本来是最能得到群众举报信息的重要渠道，是最能倾听群众呼声，及时查处扶贫腐败的重要平台，但是，目前许多基层以维护稳定的名义对待信访，简单地将信访当作造成基层不稳的因素加以遏止。再如，报纸、广播、电视等媒体，不能将党的喉舌与人民的喉舌有机结合起来，报喜不报忧现象较为普遍，对于扶贫腐败现象以及举报信息予以的关注和报道不足。在贫困地区，互联网不能成为广大人民群众发挥监督举报作用的常用工具，而网络监督举报由于受贫困地区人民群众的知识水平、技术条件的限制而难以顺畅进行。
五是巡视、问责考评制度不细密。实行最严格的巡视、问责考评制度是根治扶贫腐败和打好打赢脱贫攻坚战的重要保障。目前，惩治扶贫腐败的专业化、精细化巡视制度还在构建过程中。由于巡视人员的成员主要出自于纪委、监察委和组织部门，其工作人员的专业知识和工作经历都具有相似性，难以发现扶贫资金管理、扶贫工程项目、扶贫资金发放等复杂环节上的高水平造假现象，更难以发现一些隐蔽性和潜伏性的腐败现象。因此，在巡视制度的精细化和专业化设计方面还有待进一步完善。在如何改变将巡视等同于一般性的检查和评估工作，充分发挥巡视工作对于反腐败的价值方面还有待深化。在如何将巡视工作与党内监督和监督社会化等监督紧密地结合起来，形成强大的监督合力以充分发挥巡视工作的效能方面还需要制度创新。在扶贫的问责考评制度建设方面，如何以问题为导向，加大对扶贫主体、扶贫资金、扶贫项目的监督检查力度方面，促进建章立制的科学性、细密性、可操作性，将扶贫廉政文化建设、基层党组织的政治建设、组织建设、作风建设纳入问责考评制度范围，健全对于扶贫腐败的惩戒机制，明确违规违纪责任内容和惩罚措施，严格责任追究，以严明的纪律和严厉的惩戒督促基层干部切实改进作风，还需要在精细化方面发力。这样才能真正使问责考评制度“硬起来、严起来、实起来”。
六是制度执行力不强。尽管2015年《中国共产党巡视工作条例》出台实施，2016年新修订的《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》正式施行，在《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》以及国务院印发的《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》等文件中反复强调：要加强财政监督检查和审计、稽查等工作，建立扶贫资金违规使用责任追究制度。纪检监察机关对扶贫领域虚报冒领、截留私分、贪污挪用、挥霍浪费等违法违规问题，坚决从严惩处。推进扶贫开发领域反腐倡廉建设，集中整治和加强预防扶贫领域职务犯罪工作。贫困地区要建立扶贫公告公示制度，强化社会监督，保障资金在阳光下运行。这表达了党中央要用最坚决的态度减少腐败存量，用最果断的措施遏制腐败增量的坚强决心。但是，仍然有一些基层组织的领导干部对中央的三令五申置若罔闻，阳奉阴违，采取软抵抗的态度，使制度的刚性无法强硬起来，而沦为“纸老虎”和“稻草人”。
治理扶贫领域腐败的主要路径
治理扶贫领域腐败要打组合拳。这个组合拳的重点是制度的组合拳。要针对当前体制机制上的漏洞加强制度设计、制度创新和制度执行力建设，通过进一步完善权力制约和监督机制、扶贫资金管理机制、扶贫腐败预防机制、群众监督举报机制、巡视和问责考评机制以及加强制度执行力建设，编织起不敢腐、不能腐、不想腐的科学而刚性的制度之网。
一是以加强法治型党组织建设为重点，构建法治政府、法治市场、法治社会一体化建设格局，进一步完善权力制约与监督机制，强有力地推进扶贫腐败治理。扶贫领域腐败治理最根本的制度是法治，法治是中国共产党治国理政的基本方式，是根治腐败的重拳，是切除腐败的利器。法治是保障公民权益的工具，也是治理官员违法行为和规范权力的重大举措。要保证扶贫工作取得成效，达到真扶贫、扶真贫的成效，使扶贫的每一分资金都用于民生，扶贫的每一个项目都造福于民生，就应该通过基层党组织自身法治化而走向法治型党组织。基层法治型党组织是自觉地遵循法律法规和党规党纪行使权力和履行职责的党组织。基层法治型党组织建设有助于党组织成员形成法治思维，提高依法办事能力，从而严格地规范权力，谨慎地使用权力，使权力始终回归本质，即始终回归为人民服务的本质。不受制约和监督的权力必定导致腐败，绝对的权力就是绝对的腐败。制约和监督权力最好的方式是基层政权的法治化。以法治型党组织建设带动法治乡镇政权、法治村级政权建设，培育高素质的懂法、守法、尊法、护法、执法的基层党政工作者，推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，推动整个社会在法治文化价值观熏陶下形成强烈的法治信仰，从而构建起法律面前人人平等、法律之上没有权威、法律之内人人自由的良好法治生态。
二是构建科学化、智能化、透明化、全程化的扶贫资金管理机制，确保扶贫资金管理机制科学严密、务实管用。必须着力改变目前在扶贫攻坚战中注重资金下拨而忽视资金使用、资金流向和资金产生效益的现象，加强对于扶贫资金使用是否真正落实到项目和贫困人群中的严格后续跟踪管理，改变对于扶贫开发项目资金和财政专项资金在审批、下拨、流转、使用等方面缺乏细化性规则以及在管理上出现职能交叉、彼此推诿的现象。构建科学化、精细化、规范化的扶贫项目资金审批预算管理机制，全面实施审核审批和预算编制管理制度。要运用智能化手段，建立扶贫资金信息对账库，数据核对扶贫资金的管理使用，坚持信息公开透明，明确相关责任负责人，规范扶贫资金的流向和使用，确保每一笔扶贫资金都有专用数据采集和动态信息追踪。扶贫单位要有针对性地成立项目编制、审核、审批部门，严格审查项目。财政部门要建立地区扶贫核算中心，严格经费预算、资金拨付和使用管理。有关部门要建立扶贫项目实施及专项资金拨付的公示制度、资金到位情况的检查机制和项目进展跟踪制度。纪检监察和审计部门要加强专项审计工作，对扶贫专项经费投入使用开展全过程审计，并加大对违规违法情况的查处力度。同时推动乡镇、村级对于资金财务的民主化、信息化、透明化管理进程，促进村民的政治主体地位和民主监督权利得到真正落实。
三是加强勤政廉政文化价值观建设，夯实扶贫工作的文化软实力，形成“不想腐”的扶贫腐败预防机制。想不想腐，取决于人的心理选择。只有具备不想腐的心理世界，才能达到孟子所说的“富贵不能淫，贫贱不能移，威武不能屈，此之谓大丈夫”的高尚心理境界。只要人们牢固地树立了“不想腐”的坚定信念，就不需要什么“不敢腐”的政策震慑力和“不能腐”的制度保障力，就能达到“从心所欲不逾矩”的反腐败的至高境界。由此可见，人的心灵支配着人的行为，加强文化软实力建设就是加强人的心灵世界建设。近年来，习近平总书记在多个场合或重要讲话中先后10多次提到明代思想家王阳明，肯定阳明心学是中国传统文化的精华，也是增强中国人文化自信的切入点之一。王阳明认为，失去了心中的价值归属，人的精神没有了依托，才导致寂寞。习近平总书记在一次讲话中，曾经引用了王阳明“身之主宰便是心”这句话。王阳明认为，“破山中贼易，破心中贼难”。在扶贫攻坚战中，心中有理想、有激情、有宗旨意识，为人民服务的初心就不会忘记，而如果心灵蒙上了金钱的雾霾，就会贪欲攻心，在金钱面前迷失自我。在扶贫过程中，必须更加注重宗旨意识的教育和培养，更加注重勤政廉政的文化价值观建设。将教育内容的丰富性、形式的生动性、针对性有机地结合起来，将党组织的政治文化建设与社会政治文化建设有机地结合起来，将对正面典型人物的宣传教育与对反面贪腐典型人物的警示教育有机地结合起来，用强有力的心理文化资源构筑起将法治与德治粘合在一起的反腐败的坚强心理长城。
四是推进政治民主化进程，弘扬人民主体性，构建顺畅的群众监督举报机制。人民群众是反对扶贫腐败的主体和强大主力军。扶贫腐败是对人民群众经济利益、政治利益、文化利益、社会利益以及生态利益的直接损害，贫困地区的人民群众对此更有切肤之痛。扶贫领域反腐败必须坚持走群众路线，放手发动群众，紧密依靠群众，动员群众积极参与，这样才能广开信息渠道，直接获得举报信息，使那些有腐败想法的人在具有法治意识和运用法治维护自身权利的人面前猛然醒悟，悬崖勒马；使那些有腐败行为的人成为过街老鼠，陷入人人喊打的人民群众浪潮之中，从而对扶贫腐败起到根本性的打击和遏止作用。对此，一方面，要积极做好信访工作，鼓励支持群众行使信访监督举报权，充分发挥信访的积极作用，使信访渠道成为群众举报扶贫腐败信息的重要渠道，成为直接倾听群众呼声并及时查处扶贫腐败的重要平台，成为党政部门与群众交流沟通的重要方式。另一方面，充分适应互联网时代的新要求，开发出相关软件和公众信息平台，将群众监督举报信息直接传递到有关部门，减少因多向传递而出现的信息减量和信息失真现象。除此之外，还要将群众对扶贫工作的满意度作为考核干部扶贫政绩的重要指标之一，发挥以人民群众为主体的科学脱贫评价机制的积极作用。
五是科学设计和创新扶贫巡视、问责考评制度，以最严格、最细密的巡视、问责考评制度根治扶贫腐败。要构建更加专业化、精细化的扶贫巡视制度，增加审计部门、工程项目专家、第三方评估专家参与巡视工作，弥补巡视人员专业知识和工作经历方面存在的缺陷。注重将巡视工作与党内监督和监督社会化等监督方式紧密地结合起来，注重巡视人员自身的法治建设，注重巡视结果的实践运用，注重将巡视发现问题和及时纠正问题有机结合。在扶贫的问责考评制度建设方面，坚持以问题为导向，在扶贫主体、扶贫资金、扶贫项目的监督检查上加大力度，细化和优化问责考评制度，完善和发挥对于扶贫腐败的惩戒机制作用，将违规违纪责任内容和惩罚措施更加具体化，以达到便于操作的目的。对那些性质恶劣的扶贫腐败典型案件要重点督办、严肃查处。为了保证问责考评制度的常态化和客观公正性，有必要建立第三方评估机制，让专业化队伍运用专业化知识对扶贫工作的成效展开持续跟进和全面评估。
六是加强制度执行力建设，切实维护法律制度和党规党纪的严肃性和权威性，以令行禁止的铁一般政治纪律根治扶贫腐败。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”加强对制度的执行力建设是当前根绝扶贫领域腐败现象的要事。要促进《中国共产党巡视工作条例》《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》等文件得到切实贯彻实施。想在扶贫实践中见到成效，就要抓好对于制度的执行力建设，形成严格按照制度办事的良好风气。对于那些违反者，要依法追究和严厉惩罚，决不允许扶贫中的制度在实践中成为“变形金刚”，绝不允许法律和党规党纪的权威遭到藐视和挑战；对于那些积极执行制度的人，要予以肯定、奖励和重用；对那些执行力不强的人要批评教育，促其改进；对那些违规违纪者要严肃处理；对那些善于钻制度空子为自己牟取私利的腐败行为要严惩不贷。确保形成制度面前人人平等和自觉遵守、制度执行没有任何等级和特权、制度约束没有任何例外的文化氛围。
【本文作者为苏州大学东吴智库首席专家，苏州大学马克思主义学院教授、博导；本文系2017年度苏州大学东吴智库应急研究专项课题“法治型党组织建设的理论与实践问题研究”（项目编号：MZ33730117）和“2017-2018年度名城名校融合发展战略项目”（项目编号：MZ3370118）的阶段性研究成果】
责编：赵博艺 / 杨 阳（见习）