在全国扶贫大决战的紧要关头，中央纪委两次集中通报了扶贫领域的腐败问题，其中绝大部分涉及到村级组织人员腐败。再结合各省通报的扶贫腐败案件来看，严重的省份年均有数千起村级扶贫腐败案。村级组织是远离权力中枢的末梢，但是最接近人民群众，其运行效果对百姓的影响最为直接。扶贫末梢腐败的大量出现，说明基层扶贫治理存在很大程度的失范，对其进行研究很有必要。
扶贫末梢腐败的危害
扶贫末梢腐败危害到精准脱贫目标的完成。我国已经形成大扶贫格局，政府、市场与社会等多方面的力量都积极参与农村扶贫，帮助、支持贫困地区和贫困群体摆脱贫困。但扶贫事业不仅仅需要扶贫主体的投入，还需要扶贫对象主观能动地发挥积极作用。贫困地区村级组织的腐败行为直接导致了扶贫投入效用的降低，打击扶贫主体的积极性，在最后一米处阻碍了扶贫事业的前进。
扶贫末梢腐败严重危害到党和政府的公信力。带领全国各族人民在2020年全面建成小康社会是党和国家的庄严承诺，贫困地区和贫困群体的全面脱贫是实现全面小康社会的硬骨头，必须全力以赴、努力攻坚克难才能实现。扶贫末梢腐败有可能使党和国家的承诺无法实现，造成贫困群体的不信任感。习近平总书记曾指出，“党中央坚定不移反对腐败的决心没有变，坚决遏制腐败现象蔓延势头的目标没有变”，并要求反腐败斗争无禁区、全覆盖、零容忍。末梢腐败也是腐败，必须坚决打击，不打击就违背了党对人民的承诺，损害党和国家的形象。同时，村党组织是党的最基层单位，村委会也是农村最基层的政府形象代表，其成员的腐败问题实际上会导致党和国家的根本利益受损。
扶贫末梢腐败危害到社会进步和人民根本利益。当前，我国社会的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，使贫困地区尽快建成全面小康社会、保持区域发展平衡是社会发展进步的重要内容。扶贫末梢腐败严重阻碍了贫困地区的发展，并且加剧社会发展的不平衡。人民对美好生活的向往是我党的奋斗目标，扶贫末梢腐败是基层干部将原本用于贫困群体的经费挪用、贪污、克扣，直接影响到贫困群体的切身利益，影响到贫困群体摆脱贫困的积极性。
扶贫末梢腐败的成因
扶贫末梢腐败源于制度实施有漏洞。在刚性的行政体制之下，虽然扶贫领域的一些具体制度设计较为理想，实施过程中却存在一些漏洞，主要体现在“项目制扶贫”和“指标式扶贫”当中。“项目制扶贫”是政府掌握过多扶贫资源而出现的结果，因为只有通过申报项目才能获得扶贫资源，以致扶贫实际上成了项目竞赛；而“指标式扶贫”是解决贫困单位（贫困村和贫困农户）与扶贫资源僧多粥少的情况而被动选择的制度设计，这两种主要的扶贫方式在扶贫过程中均能产生一定的效用，较有针对性。但是具体到村级组织来说，也存在一定的漏洞：其一，村级组织为了争取更多的项目和指标会有意放大贫困程度和扩大贫困群体的范围；其二，村级组织为了得到指标，乡或县级组织、村民为了得到扶贫资源，会出现与村干部联手欺上瞒下的情况，并会因为县（乡）级组织、村干部掌握了指标和项目的分配权而向其行贿；其三，有些村组距离县城较为遥远，信息很难及时地传递到县城，特别是有些贫困村的整体素质能力较差，村干部和村民都缺少申报项目的能力和途径，这时就会出现为了得到项目而弄虚作假的情况，或编造一些符合资源掌握者偏好的项目。
扶贫末梢腐败源于监督机制不健全。主要根源在于缺少有效的监督：第一，监督主体有缺失。如果村干部思想觉悟不高，在掌握了扶贫资源分配权后，便很有可能陷入贪腐的泥沼。扶贫过程中对主体的监督不足，主要表现在村民监督和社会监督的缺失。例如，很多贫困村的劳动力长年在外务工，留守的老人、妇女和儿童没有参与能力，也缺少参与公共事务的意愿。另外，社会力量，特别是社会组织和媒体较少涉足很多贫困村，没有外来监督的村级组织就有可能无法无天。第二，监督程序不完备。一些贫困村缺少村级事务公开制度，扶贫指标、扶贫项目等涉及扶贫资源分配的公共事务都没有公开评选，有些甚至就由村干部私下决定。公共事务公开环节的不透明导致监督无从谈起。第三，监督缺少持续性。在精准扶贫对象的选择、项目决择实施等扶贫事务中，都要有严格的规定和监督评估，甚至是第三方评估，但因为监督评估单位不可能常驻贫困村，所以很多监督评估缺少持续性，难以避免村干部等以形式主义和利己主义的方式来应付监督检查。
扶贫末梢腐败源于干部缺乏使命感。从组织学来看，职位决定职权与职责；但要良好履行责任，还必须具备一定的使命感。使命是组织最根本的目标，是个人内心追寻的最终归宿；使命决定责任，没有使命感的责任最多只是一个形式上的任务。组织和个人不带使命感地履行责任只是被动地处理事务，带有使命感地履责则会精益求精。村干部履责过程中缺乏使命感就会导致行为失范：其一，选择性应付。当上级下达任务后，一些村干部首先考虑的是任务能否容易地完成，即使容易也不琢磨如何高质量地完成任务，而只是希望能够达标即可。比如，指标数目下达之后，一些村干部首先想到的是如何能够在截止时间之前把指标数量凑齐，并不认真评估满足指标的各项条件。如果太难完成，则可能讨价还价，或者用其他方式最低限度地完成任务。其二，不求有功，但求无过。本着多做多错，少做少错的心理，一些村干部在扶贫事务当中很少有创新性的工作方法和主动积极的思考，求稳求平安，不思进取，被动地等待上级的安排。最为极端的情况是欺上瞒下。认为所有的任务都来自于上级，只要把上级的要求落实了，就可以安枕无忧，所以一旦有任务来临的时候，只需要把贫困农民与上级分隔开，中断它们两者之间的信息互通，那么他们就可以按照自己的想法来向上级邀功。其三是逃避责任。如果缺乏使命感，村干部在面临责任时，基于理性经济人的属性，逃避责任或者推卸责任便成为其第一选择。
扶贫末梢腐败的防范对策
堵塞制度漏洞，从源头杜绝末梢腐败。任何制度都会面临运行环境的挑战，再完美的制度设计都会因为环境的差异而出现漏洞。农村扶贫的制度体系是理性而规范的，防范扶贫末梢腐败需要堵塞实施过程中的漏洞：第一，强化信息沟通网络。扶贫当中项目的发布、选择、实施、评估、指标的产生和下达，伴随项目和指标的资源投入和使用，流程中的每一环节都必须公开透明，且做到事事有台帐，笔笔有用处。同时，要对贫困村和贫困农户的信息予以数字化管理，并建立共享机制，使各级扶贫组织和单位都能够方便地从数据库中选择合适的资源投入项目和扶贫对象。第二，分散扶贫资源流入渠道。政府可以考虑将其掌握的扶贫资源分拨一部分给社会组织和市场组织，从而避免所有扶贫资源都由行政体系垂直投入的情况；同时，社会组织和市场能够直接对接贫困村和贫困农户，其掌握的扶贫资源可以有效地瞄准真正的贫困，从而提高资源的效用。第三，减化扶贫投入程序。扶贫投入过程越复杂，要求越繁琐，对村干部的依赖程度就越高，其腐败的可能性就越大。要减化扶贫投入过程，比如贫困村的社会保障、社会保险和社会救济可以普遍化，不需要再详细区分各个农户之间的贫富差距。
健全监督机制，全方位防范末梢腐败。监督是防腐的利器，全程防范末梢腐败主要体现在：首先要扩大监督主体。贫困农民是扶贫对象，也应该被培育为监督主体。政府和社会组织要通过教育和培训，提升贫困农民的权利意识和参与意识，使其能够合格地发挥监督作用。参与扶贫的社会组织也是重要的监督主体，要充分发挥它们的专业性和志愿性，全方位监督村级组织的扶贫行为。其次要规范监督程序。阳光是最好的防腐剂，要促进贫困村村级公共事务的全公开全透明，重大事项必须经过村民大会（或村民代表大会）讨论决定，同时村民大会（或村民代表大会）要有资格监督扶贫事务的各个环节。在一些指标和项目的确定环节，还可以广泛动员贫困农户参与协商和讨论，通过他们内部自主磋商产生的指标和项目，具有比较强的说服力和真实性。最后是坚持全过程监督。监督不可有丝毫松懈，要对任何扶贫活动都进行严格的监督检查。当然，检查监督的形式可以简单，但是力度不能减弱。比如，项目的评估可以只在项目结束时开展一次检查，但是一次检查就要做到科学、规范和严格，既能评估扶贫资源的效用，又可以保障项目实施者不受过多的干扰。
培育使命感，主动拒绝末梢腐败。使命感不是与生俱来的，而是潜移默化中形成的，要长期坚持对村干部进行理想信念教育。全心全意为人民服务是党的根本宗旨，提升人民的获得感和幸福感是当前扶贫工作的根本使命，若要达到入心入脑，必须坚持以下几点：第一，坚持学习习近平新时代中国特色社会主义思想，时刻以人民为中心开展扶贫工作。第二，培养精益求精的精神。村干部要坚持每一项任务都以专业的工匠精神来完成，不能得过且过，不思进取。要引入更多专业化的社会组织参与农村扶贫，通过他们的示范，提升村干部的专业能力和专业精神，从而全面提高扶贫质量。第三，严格区分责任，落实责任追究机制。在村级民主自治的情况下，责任分担已成常态，所以要建立更加科学合理的责任区分制度；同时，将责任追究机制落到实处，无论是何种失责，都要依法依规予以追究。
【本文作者为中南大学公共管理学院教授；本文受湖南省社会科学基金项目“湖南省贫困地区新农村建设中的政府作用研究”（11YBA332）、湖南省社会科学基金项目“我省加快精准扶贫与精准脱贫的体制机制和政策创新研究”（16ZDB02）的资助】
责编：董惠敏 / 蔡圣楠（见习）