以2012年12月4日《十八届中央政治局关于改进工作作风密切联系群众的八项规定》的出台为标志，中国的反腐败斗争迈向了一个新的高度，体现了鲜明的时代特点，实现了中国腐败治理的巨大变革。
腐败治理的变革与成就
从改变作风入手改正官场腐败陋习。针对长期以来群众反映强烈的三公浪费现象和形式主义、奢糜之风等四风问题，中央政治局率先垂范，以上率下，首先明确了政治局改进作风的八项规定，并在随后的工作中身体力行。这一“坚持领导带头、以上率下，层层立标杆作示范”的工作方式也成为十八大以来中央在反腐败、全面从严治党等工作中的一个鲜明特征。在此之后，地方各级党委也积极响应、严格执行中央八项规定、反对四风，并以相互学习的方式深入贯彻这些规定。在治理机制上，强调抓住关键节点、关键少数，公开实名曝光及时处理，以达到纪律震慑的效果。并在体制内有序充分发动群众，在各级纪委网站设立违反中央八项规定精神、侵害群众利益等的网上曝光举报专区，为主要节假日开设专门网络举报渠道方便群众举报。地方各级纪委发现一起、处理一起、实名通报一起，中央纪委每周集中通报、每月集中统计全国处理违反八项规定与反四风建设、侵害群众利益的情况。在持之以恒抓落实的纪律约束下，伴随公务用车制度改革的实施，长期困扰党风廉政建设方面的三公浪费，尤其是公款吃喝、公车消费的歪风得到了根本性整治，党风政风风清气正。
以零容忍态度严厉查处腐败行为。面对严峻复杂的腐败蔓延势头，腐败被视为我们党面临的最大威胁。特别是对十八大以来不收敛、不收手，性质恶劣的腐败现象进行了坚决的斗争。一方面严厉查处违法乱纪的高级干部，另一方面也对群众身边的腐败零容忍，真正实现“老虎”“苍蝇”一起打。截至2017年底，共查处省部级以上官员440人，比1993年到2012年近20年查处的省部级腐败官员总数还要多近百人。坚持拍苍蝇零容忍，打破所谓“法不责众”的观念，截至2018年上半年，全国纪检监察机关给予纪律处分的人员超过177万，其中厅局级干部1万余人，县处级干部7.3万人，涉嫌犯罪被移送司法机关处理的近6万人。同时，通过“猎狐”行动从90多个国家和地区追回外逃人员3000余人，使那些指望出逃国外来逃脱党纪国法追责的腐败官员黄梁梦破。
反腐败压倒性态势已形成并巩固发展。持续的量变产生了质变，反腐治标为建立廉洁政治的治本赢得了时间。经过一番抓铁留痕、踏石成印的硬功夫，反腐败斗争压倒性态势已经形成并得到巩固发展，为实现十九大报告提出的夺取反腐败的全面胜利打下了坚实基础，也推动了整个政治生态与腐败治理制度的变迁。
制度主义的解释视角
强制性的制度变迁。在新制度主义看来，制度的变迁并不是泛指制度发生的任何变动，而是特指用更高效的制度取代原有制度的过程。这一过程，往往受外生因素的影响。制度变迁的主体会通过衡量从变迁过程中能获得的预期收益或能规避的损失来决定是否发生制度变迁。制度的转型要么是因为获得合法性的其他制度或组织形态的出现，要么是因为被社会成员共同接受的价值标准或认知模板发生变化。从社会学新制度主义的视角来看，组织实现制度变迁可以将焦点集中于组织和社会文化上，例如规范标准实践上、达成社会共识上、符合组织或社会主流意识形态以及消除不确定性上等，强调了制度同构类型的制度变迁。制度变迁根据的是“适当性逻辑”而非“工具性逻辑”，它可分为“诱导性制度变迁”和“强制性制度变迁”。所谓诱导性变迁指的是呼应制度不平衡产生的获利机会时开展的一种自发性变迁，是一种受利益驱使的自下而上的制度变迁；而强制性变迁则是自上而下通过政府法令引发的国家强制推行的变迁。从新制度主义中制度压力对制度变迁产生的影响来看，政府通过颁布法令、政策来引导的强制性制度变迁发挥着重要作用。在我国制度变迁过程中，中央的决策力量发挥了很大的作用，我国经济、社会以及各领域制度改革均呈现出强制性制度变迁的特征。腐败治理制度的变迁也不例外，我国的政治体制形塑了我国必然是通过顶层设计发动的自上而下的腐败治理制度的变迁方式，在制度变革的推行和适应过程中，中央在腐败治理中始终占据主导地位。
腐败治理强制性制度变迁的体制基础。从社会学新制度主义制度压力理论看来，组织受到的强制压力可以是来自于强势组织制定的法律法规、行为标准和组织规范等正式压力。党中央是影响地方党委行为的重要强势组织，地方通过执行中央政策来与中央利益保持一致，并提高其正当性。因此，各省反腐努力的成果离不开地方对中央政策的有效贯彻和实施。我国单一制的国家结构形式决定了中央享有最高权力，地方政权在中央政权的统一领导下依法行使职权。中央政府的权威无疑是大多数政策制定和执行的主要推动力量，这些政策体现了中央政府的治理理念和价值观念。在这样的政治制度下，政策执行力在中央和地方政府之间产生有效配置，并使得各地政府在贯彻执行中央政策时表现出众多一致性的特征。当然，由于具体社会情境的地方性，各地在执行中央政策上会呈现出一定的差异性。同时，从理论上来看，政策的执行是决策者、执行者以及相关目标团体在最高中央权威影响下互相妥协的成果。从制度压力与执行成本角度来看，地方政府可以通过衡量中央政府对政策的关注程度和实施该政策过程中投入的资源力度来判断中央对该政策的重视程度，从而感受到来自中央政府的压力程度。如果中央对该政策的重视程度越大，那么地方政府不执行该政策的成本就会越高，为此地方政府会投入更多的精力执行该项政策。由此可见，中央政府在政策制定上具有主导作用，中央政府权威以及中央政府对政策的重视程度会对地方执行中央政策产生较大程度的影响。也就是说，从地方对中央政策的贯彻执行上来看，反腐制度和政策设计产生的压力，加上反腐的政治正当性和社会舆论的期待，会成为各级党委和纪委积极执行中央反腐政策强大推力。
党的十八大以来中央坚定的反腐意志和强硬的反腐态度，以及不断推出的更具操作性的腐败治理措施，特别是中央政治局的“以上率下”，无疑会给各省的反腐工作带来强制性制度压力。加上十八大以来公众舆论对各地反腐工作给予的关注和期望，尤其是各省努力所产生的同群效应，会给各省反腐工作带来巨大的竞争性压力。
腐败治理变革的制度逻辑
从这一视角来看，近年来反腐行动之所以成效显著，与这段时间反腐败工作体现出来的与以往不同的治理特色有关。这一特色主要表现为中央的意志与决心、对反腐败形势的正确判断、党内法规体系的完善、全面从严治党的体制保障、纪检监察体制机制改革与群众的广泛参与。
对腐败形势的判断与反腐败工作的政治认识是决定腐败治理力度的基础。如何看待腐败形势以及腐败发生的影响因素直接关系到反腐力度与反腐效度。在2013年十八届中纪委二次全会上习近平总书记指出，“当前一些领域消极腐败现象仍然易发多发，一些重大违纪违法案件影响恶劣，反腐败斗争形势依然严峻”。能够直面当时严峻猖獗的腐败形势而不粉饰太平，对腐败形势做出正确而又实事求是的评判，一方面体现了中央治理腐败的决心，另一方面也是做好腐败治理的基础。在治理策略上，十八大报告提出，要建立健全权力运行制约和监督体系，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。这是我们党在反腐倡廉方面第一次明确指出了腐败发生的制度之源。腐败发生的核心影响因素是拥有对大量稀缺资源自由裁量权的权力没有受到有效监督，因而要保证腐败治理的有效性，关键是做好对权力的监督与约束。十八大报告真正抓住了腐败发生的根本病灶，而且其建立健全权力运行制约与监督机制的对策也是一语中的，为有效治理腐败提供了正确的理论基础。
中央的决心与意志是腐败治道变革的强大推动力。中央的决心不仅仅体现在中央报告、中纪委报告或是领导人的讲话中，更重要的是体现在实际的反腐行动及其力度中。正如王歧山同志所说的，“动员千遍，不如问责一次”。十八大以来的反腐败行动很好地诠释了中央强调的反腐败无禁区、全覆盖、零容忍，打破了过去存在的反腐政治周期与节日周期现象，在重要会议、重要节日等敏感时期仍“打虎”不停息。在查处级别上打破“处理不上政治局委员”的社会传闻，对原正国级、副国级领导人、原中央军委副主席等党政军高层只要发现有腐败问题就坚决查处，对纪委系统内部的违纪违法问题也毫不手软。几年来，上至政治局常委，下至村委会干部，真正做到违法必究，动辄则咎。中央的这种反腐力度与决心是推进反腐高压政策能够得到自上而下执行的强大动力，也是提振全党治理腐败信心的强大动力。
全面从严治党为中央决策能够在基层得到全面执行提供了组织及制度保障。全面从严治党通过“四种意识”，通过强化政治纪律与政治规矩，在根本上重塑了党内政治生活，特别是强化了“四个服从”，强化了党组织间的政治秩序，增强了全党的组织性与纪律性，改变了党内政治生态。这种新的党内政治生态，保障了中央政策在基层党组织中能够得到更多的遵从性执行，尤其是对加强自上而下的党内监督、组织监督起到了制度与组织保障的作用。也使腐败治理能够层层压实责任，层层传导责任，真正令各级党组织承担起了党要管党的主体责任。
修订完善党内法规体系为腐败治理提供了纪律准绳。依规治党既是全面从严治党的一个纪律保障，也是全面依法治国的题中应有之义。十八大以来，随着实践的不断发展，一系列立足根本、着眼长远的制度措施，不断推动全面从严治党从治标走向治本，扎牢制度之笼，为制度治党提供了根本保障。在纪律改革方面，一个最重要的举措是纪挺在前，强调把纪律挺在前面。党内腐败治理重点在于查处违反党规党纪的行为，把纪与法分开，纪在法前，纪比法严。纪委是专责的党的纪律检查机关，主要从事监督执纪问责的工作，并将党员的违法行为移送司法机关处理。基于这一重大思路的转变，特别是在全面依法治国的背景下，中央清理了历年来的党内法纪法规，并修订了《中国共产党纪律处分条例》，把过去涉及到的违法行为与违纪行为分开，修订删除了70余条与刑法、治安管理处罚法等法律法规重复的内容，以避免以纪代法的现象。另外为落实从严治党、党要管党的要求，强化了违纪查处，在法律之前为党员划定纪律红线，抓早抓小。除此之外，还制定了《中国共产党党内监督条例》《中国共产党廉洁自律准则》，出台首部党内问责条例，实现问责工作的制度化、程序化；修订《党政领导干部选拔任用工作条例》、发布《关于防止干部“带病提拔”的意见》等，打造从严治吏、形成干部选拔任用的完整链条。十八大以来，党内法规建设的步伐不断加快，中央共出台或修订了近80部党内法规，超过现有党内法规的40%，使得全面从严治党越来越有规可循、有据可依。
通过体制机制的改革来调整腐败治理结构，努力实现腐败治理体系与能力的现代化。在体制上，建立党风廉政建设与全面从严治党的“两个责任”体制，各级党委要落实党要管党的主体责任，纪委承担监督责任，监督党委履行主体责任，从体制上保障腐败治理的主体是党委；深化纪委“三转”，即转职能、转方式、转作风，纪委成为纪律监督的专责机关，从体制上通过“两为主”保障纪委监督执纪问责的相对独立性，即查办腐败案件以上级纪委领导为主，各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。这一规定为纪检工作抓住关键少数，聚焦监督主业，加强对一把手的监督，最终实现有效的监督同级党委职能提供体制上的保证，也是党章规定的纪律检查工作双重领导体制的具体化、程序化、制度化的可操作化的体现。
另一个更重大的体制改革是重构国家监察体制，建立国家监察委员会，与纪委合署。同时修订《国家监察法》，赋予监察委员会宪法地位，并明确其性质定位和职能职责，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，并将检察院中的反贪反渎职能授予国家监察委员会，相关人员转隶监察委员会，进一步提升了纪检监察机关及其权力的合法性。通过巡视派驻全覆盖，加强政治巡视，推进省以下建立巡察制度，构建巡视巡察联运机制。巡视主要是政治巡视，对强化党内监督，尤其是加强党的建设起到至关重要的作用，也是反腐利器之一。同时通过专项巡视、机动巡视等，实现群众参与反腐败，建立起腐败多元主体共治的一种新的结合方式。按照《中国共产党巡视工作条例》的要求，巡视组通过巡视准备、了解、汇报、反馈和移交督办等程序来完成巡视过程。这种自上而下的监督方式，也会对各省反腐工作形成一种高压的态势，形成各省反腐败工作的强大合力。2013年11月底，各省（区、市）党委巡视组通过对相关市、县、省直部门、国有企业和高校的两轮巡视工作，向纪委机关移交干部涉嫌违纪违法线索1879件，其中厅处级干部问题线索562件。2014年全国通过巡视整改，近4万名干部被处理。2015年人民网舆情室的互联网舆情报告统计分析显示，公众对巡视反馈和整改效果的满意度高达84%。2016年，地方各级纪检监察机关通过巡视移交的腐败问题线索查处的厅局级干部将近300名，查处的县处级干部高达2200多名。
腐败治理变革的路径展望
腐败治理要取得十九大提出的夺取反腐败斗争的全面胜利，在深化十八大以来的腐败治理结构与治理机制改革基础上，还应该要有更大的治理创新。
继续保持坚定的反腐意志和决心。对腐败现象实行“零容忍”的态度，并继续发挥中央对地方反腐工作的示范作用。只有继续保持和发挥中央在反腐工作中以身作则、率先垂范的示范和带头作用，才能更好地保证地方对中央反腐工作的贯彻落实，提升地方反腐败工作的效率。
进一步完善反腐败制度的建设，推动腐败治理的制度化。制度反腐是提高党的执政能力的内在要求，制度反腐的普适性、科学性特点也是反腐制度化的必要条件。从目前我国反腐制度的现状来看，可以进一步加强廉政立法、完善反腐制度的设计、加强反腐制度的执行力和反腐制度之间的协调性并不断健全和完善腐败治理的相关配套制度，提高反腐制度的权威性。
完善权力监督机制。重点是围绕权力的约束与监督，处理好党内民主集中制组织原则与加强党内监督的关系，特别是在同级监督、一把手监督方面构建好具体可操作的顶层设计。
增强公众参与。反腐败是一项持久、复杂和艰巨的社会工程，腐败的治理不应仅仅局限于政府领域，还需要社会各方面的配合以形成合力，因此应该充分重视社会公众和团体对反腐败建设的重要作用。近年来，腐败现象呈现出群体化、虚拟化和强隐秘性的特点，社会公众对于腐败行为来说是强有力的“监视器”，社会公众对腐败行为的举报以及对腐败案件的高度关注也更有利于腐败治理的公民参与。通过公众还能实现对腐败现象以及腐败案件处理情况更为全面灵活的监督，有利于发现腐败行为、提高反腐败的工作效率。为实现这一目标，应积极完善政务信息公开与官员信息公开机制；进一步加强反腐举报渠道的建设，拓宽腐败线索举报的渠道，不仅要注重官方的反腐举报渠道建设，同时也要注重对民间线索举报材料的收集和整合；提高对腐败线索举报的奖励和激励标准，并加大对腐败现象举报者的保护。
【本文作者为江西省党风廉政建设研究中心、南昌大学公共管理学院教授、博导】
责编：李 懿 / 杨 阳（见习）