根据《全国资源型城市可持续发展规划（2013-2020年）》，我国共有资源型城市262个，涉及28个省（市、区）和126个地级行政区，占全国国土面积的40.71%，这些资源型城市为我国经济建设提供了重要的能源及原材料支持，为我国建立独立完整的工业体系以及促进国民经济发展做出了重要贡献。但当前，这些资源型城市经济发展却面临着种种困境，以山西（除山西省会太原外，其余地级市均属于资源型城市）以及东三省（资源型城市占比超过总数的60%）为例，2015年，这四个省份GDP增长率全部位于全国倒数后四位。特别是以资源型大宗产品为重要对象的“去产能”等供给侧结构性改革的日益深入，以及“绿水青山就是金山银山”的大生态理念成为新时代党中央的战略抉择之后，这些资源型地区发展更是面临着巨大的转型压力，其可持续发展陷入到多重困境，甚至举步维艰，迫切需要引起高度重视。
新时代资源型城市转型发展困境分析
低附加值资源型产业锁定与高附加值新产业发展滞后的矛盾
由于历史和产业基础等因素，资源型城市发展更易形成对资源产品开发的路径依赖。在资源价格高涨时，资源产业既快又高的利润率使其对资金形成巨大的吸纳效应，再加上企业主和相关政府官员之间的官商互利，使得其他生产要素日益成为资源等高利润行业的附属，从而制约资源型产业向非资源型产业的转型。自然资源的相对易获得性、低成本和高利润特征，也使其对有一定难度但具有较大市场规模和较大发展潜力的大项目和好项目产业发展，产生相对挤出效应。
此外，作为诸多产业原材料的大宗产品价格远不能随行就市。虽然其价格变动幅度日益市场化，但依然会频繁受到国家诸多行政管制或政策调控。而且相对而言，国家愈发对资源价格采用“控高不控低”的非对称调控原则，这使得以煤炭等资源型产品为主导的城市发展，会受到国家相关宏观调控政策的巨大影响，形成所谓“煤兴城兴，煤弱城弱”的共振格局，并陷入“经济趋好、资源价格上扬时无暇转型，经济低迷、资源价格下滑时无力转型”的不利局面。
在新时代背景下，国家产业发展进入了一个新旧动能转换期，调存量（对资源型产业等旧动能的调整与限制）与强增量（扩大新业态和新模式等新经济的比重）等非对称性产业发展举措的实施，使更多依赖传统资源型产业以及高附加值的新经济发展较为滞后的资源型地区，陷入了缺少优质产业支撑而不舍转型的困境。
资金外溢与转型发展资金缺口的矛盾
由于我国在矿业收益分配以及相关制度建设等方面的不健全，资源价格高涨期，巨大的资源收益更多被通过税收抽走的中央上级政府、民营资源承包业主，以及相关监管和审批部门的利益相关人获取，而不是被资源所在地基层地方政府或普通百姓所有。大部分的资源收益也没有用于基础设施和社会公共服务的完善，导致地方政府无法为资源型城市转型创造一个良好的发展环境和物质基础。资源开采的短期性和逐利性也使得资源型城市宝贵的资金常常流向外地而非支持本地转型发展。如2017年山西省金融机构本外币各项存款余额32844.9亿元，而同期本外币各项贷款余额为22573.8亿元，其中在采矿业、电力、制造业等行业贷款余额仅占全部存款余额的26.3%。
值得注意的是，一旦国家宏观经济形势出现波动，与宏观经济共振的资源型产业就会受到强烈影响。一方面，多处于产业链上游的原材料等资源型产业会面临利润整体大幅下滑的困境，阻碍相关企业的转型发展。另一方面，对于主要依靠资源型产业发展的地方政府而言，其财政收入也将明显减少。但是，地方政府用于基本民生、社会公共服务以及财政工资等刚性支出却较难减少，许多资源型地方政府都陷入“入不敷出”的状态，不得不依靠上级政府的转移支付来勉强维持运行，这一境况使得用于支持产业转型和新经济培育的有限的政府资金面临着严重的缺口。另外，当前日益深入的金融业“去杠杆”使得金融体系发展相对滞后，而具有较大还款风险的资源型地区企业或地方政府难以再通过金融创新来满足转型资金的巨量需求。资源型城市宝贵资金的外溢与转型发展巨量资金缺口的矛盾，使得企业或地方政府陷入“有心无力”而不能转型的困境。
人才外流与创新发展人才需求的矛盾
资源型城市较高的产业专用性以及日益高度自动化的产业特征，使其即使在资源价格高涨期，吸纳的人才和就业也相对非常有限。例如，山西省经济发展较快的长治市，2015年，煤、焦、冶、电等资源型产业增加值占长治规模以上工业增加值的比重超过80%，但资源型产业就业人数占全部城镇非私营单位总就业人数中比重仅为29.69%。此外，由于我国资源型地区开采的大宗产品多属于资源要素投入的初级产品，技术含量低，使得这类产业对从业人员的技术要求较低，行业的整体薪资水平也相对较低，无法满足高端人才的高薪资要求，进一步导致人才存在着“低端供应过剩，高端供应不足”的结构性失衡特征。即使是资源型地区自身培养的人才（更多都属于非资源型产业门类）也常常为了更好的个人发展而流向外地。在资源型地区经济发展发生较大波动时，资源型地区的各类人才更加明显地呈现出一种日益增长的流出态势。而且人口流出的更多是大学毕业生等中青年结构，这部分人群的流出相对属于中高端人才流失，对于资源型地区的转型发展将起到更为不利的抑制作用。
当前创新发展已经成为全社会共识，成为中国突破中等收入陷阱并实现高质量发展的重要支撑。尤其是高素质人才已经成为当前决定各个地区创新发展核心的要素资源，而近期国内主要城市（几乎都是非资源型城市）地方政府纷纷出台相关优惠政策大力度吸引人才。当前资源型地区迟缓的经济发展导致的内部人才外流与创新发展需要大量的创新人才之间的矛盾，使其陷入了缺乏创新人才而较难转型的困境。
资源开采导致环境污染与日益严格环境规制的矛盾
二十一世纪的前十年，中国经济重工业化引致的巨大市场需求，使得以煤炭等为代表的资源型产业获得了高速发展，高额利润的驱动与相关制度的不完善（如之前煤炭实行计量而非计价征税）使资金大规模进入，对自然资源采用大规模、高强度以及粗放式的开采，开采业主在没有落实完备的环境治理设施的基础上对资源进行初级开采，造成日益严重的环境后果。在中央政府和地方政府有意或无意地忽视和漠视下，本该由企业家承担的环境治理成本被“外部化”或“社会化”。据不完全统计，全国每年工业固体废弃物排放中85%以上来自矿山开采；现有煤废渣高达30多亿吨；煤矿排放的废水每年达26亿吨；废气达1700亿立方米，给资源所在地百姓生活甚至生存都带来了持续且严重的影响。
另一方面，虽然从1978年到2010年的三十二年间中国经济以年均超过8%的增速高速发展，由一个贫困落后的发展中国家成为仅次于美国的世界第二大经济体，但中国环境质量状况则难以令人满意。《2018年全球环境绩效指数（EPI）评估报告》显示，中国位于180个参评国家中的第120位。特别是近些年，华北地区空气污染逐渐严重使我国的生态欠账问题更加显现。党和国家领导人多次就我国生态文明建设发表系列重要讲话，中央环保督察和中央纪委国家监察委对环境问题的监督和追责日趋严厉。大生态成为当前及未来国家经济发展的理念和前提，这将会对以资源型产业为主导的城市发展带来更加严峻的外部挑战。
传统全能地方政府主导与有为地方政府引导的矛盾
我国许多资源型城市都是由于资源开采量的不断增加进而吸纳越来越多的就业和相关服务人员而逐渐发展起来的，计划经济时期的“政府主导，国有企业主体”格局使资源型地区普遍存在“矿城一体”“煤城一体”“政企合一”等现象，这在一定程度上导致了资源型城市地方政府大包大揽的全能属性传统。企业管理城市、企业功能近似等同于城市功能的特征，使资源型城市对改革开放后强调市场化的经济和社会转型的适应性和应变性，远远滞后于非资源型城市。
资源型城市政府除了通常的公共服务以及服务产业发展外，还要承担之前企业在社会改革中移交给地方政府的诸多管理和服务事项。资源型城市一直存在“政府强势”的特点，使本已弱小的社会和非国有企业的发展更为困难，而“该管的没有管好，不该管的乱管”的低水平政府管理和治理，又使资源型城市的企业面临着较高的制度成本。在同等条件下，制度成本较低的同行企业在市场竞争中自然处于优势，这一结果在某种程度上进一步加快了人才和资本远离这些资源型地区。当前阶段，发达地区的地方政府纷纷进一步简政放权，通过降低制度成本，为相关企业提供更优质的社会管理服务来吸引企业入驻。以往资源型城市的全能地方政府主导的管理模式，与当前需要有为地方政府精确引导的服务模式之间的矛盾，对资源型城市地方政府治理提出更高要求。
资源型地区转型发展的政策应对
中央政府相关制度顶层设计为基础
虽然当前我国已经实行了资源有偿使用制度和生态补偿制度，但实施力度和相关的保障措施还未完善。我国资源型城市依然没有建立健全可持续发展的长效机制，特别是资源价格高涨期的收益分配与资源价格下降期的成本承担，依然存在着严重的不对等。地方政府很难通过资源型产品的价格机制和收益波动的调节机制来应对宏观经济对资源型产业的共振式影响，“收益外流和成本独享”的相关制度设计现已使得资源型城市陷入了严重不利的发展局面，特别是当前供给侧结构性改革以及大生态理念日益深化的外部环境，更使资源型地区转型发展“雪上加霜”。单纯凭借地方政府的力量，资源型城市在缺少中央政府的大力支持的条件下是无法实现转型发展的。
因此，中央政府相关制度的理性顶层设计是资源型城市转型发展的必要前提。中央政府也应改变过去更多注重资金支持的“硬支持”，转而更多给予制度创新和先行先试的“软支持”；中央对资源型城市转型发展也并不应该是简单的项目支持，而应该把重点放在资源型城市自身难以解决的问题上，如加快形成能够反映资源稀缺程度与市场供求关系的资源型产品价格改革、积极探索资源主消费区给予资源主开采区的横向区际生态补偿等。同时可以在借鉴智利等有效规避“资源诅咒”的国家的成功经验基础上，对巨量资源收益进行更偏向地方政府及当地百姓的共享性分配和透明化管理，改变当前较少考虑区域发展的现实与发展巨大不平衡性的“一刀切”的环保政策等。
高效有为地方政府的构建为支撑
新时代资源型城市低水平的政府治理越发成为地区转型发展的体制原因。因此，地方政府应以简政放权为契机，减少对市场的不合理干预和对市场主体的不合理管制，建设各企业主体公平竞争的市场体系，打造高效服务型有为地方政府。就当前中国经济而言，政府及相关部门的管理水平对于一个地方经济发展发挥着日益重要的作用。与制造业、传统资源型产业相对而言，新兴产业和高附加值的现代服务业对圈层氛围、政府高效管理和服务、商业服务业配套等社会“软环境”更为看重，而社会软环境的打造在很大程度上取决于地方政府的管理水平。
此外，资源型地方政府应大力推行允许改革失败的容错免责机制，更好发挥地方政府的基层创新作用。同时通过恰当的制度设计，使央地形成良性互动，合力推动资源型城市转型发展。
产业转型与优化升级为根本
首先，资源型城市低附加值、收益外溢且易受外部影响的单一产业结构是其发展陷入迟缓的重要原因。一方面，应充分利用供给侧结构性改革的契机，紧紧围绕产业转型与优化升级，主动放弃一些难以救活的僵尸性企业，加快围绕资源主业，实施上下游产业链条的深度开发战略，推进资源型城市产业由“一业独大”转向“一业为主，产业联动”。另一方面，除了相关的资源型产业做深做强外，也应在科学和审慎基础上适时选择一些接续产业来有效应对资源开采枯竭的风险。积极利用新兴产业发展带来的省际间近似“同一化”机遇，充分整合和利用自身禀赋优势，促进相关产业链条落地生根，打造完备的产业生态体系。值得一提的是，实现换道超车的贵州大数据发展经验给了资源型地区产业优化升级一个很好的启示。
其次，对于煤、油、气、矿、林等不同类型的资源型城市，应根据其资源特征和发展阶段，来选择适合当地实际情况的针对性转型路径而不能“人云亦云”。在清晰把握自身产业发展特征基础上，积极利用“互联网+”与资源型城市的潜在优势产业进行有机结合，如林业、矿业、旅游、冰雪等，提升资源型产业的厚度和高度。
最后，由于资源型城市许多重要资源均为国企或央企控制，在国企改革大背景下，不能仅仅是采取单纯降低国企比重的简单方式，而是要借鉴重庆和上海等地区国企改革的成功经验，积极完善资源型地区国企投融资体制机制，对一些战略和新兴产业形成“政府领投，带动民资，外资跟进”，三者互促互进的共赢局面。此外，资源密集的省级政府可以与国资委联合成立协调和仲裁机构，构建央地之间市场化的合作以及争端解决机制，进而增强央企对资源型地区本地经济的辐射和带动作用。
加快对内对外开放为保障
发展模式相对封闭的内循环是资源型地区经济发展较慢的重要外部原因，外部资源特别是优质资源的流入，对于打破当前资源型城市发展困境具有的重要催化作用。因此，应进一步加大资源型城市对内对外（资源型城市之外的国内其它省份）的开放力度。鉴于当前资源型地区自生能力较差，在中央政府支持下（中央政府更多应做雪中送炭而非锦上添花的事情），应尝试在具有较好发展潜力的资源型地区规划建设区际产业合作区，并代替传统意义上的“撒胡椒面”式的对口支援，资源型地区主要负责基础设施、项目审批以及社会管理等事务，产业规划、运营、招商引资等运营机制完全按照输出地标准来进行，并采取收益共享、风险共担的市场化方式运作，以此作为突破口，逐步吸引国内资本进入，推动资源型地区转型发展。
此外，还应充分把握国家新近出台的《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2018年版）》的契机，对一些非影响到国家安全的资源型产业，在市场准入、投资、并购、合资合作等方面，积极吸引国外相关行业知名公司的进入，并充分借鉴承诺制审批、不见面审批等地方政府进行简政放权的好经验，形成以开放倒逼改革，以改革促进开放的互动格局，激活资源型城市的市场活力。
【本文作者分别为南开大学经济学院副教授，南开大学经济学院研究生】
责编：贺胜兰 / 蔡圣楠（见习）