【摘要】基层一线和艰苦边远地区存在“招人难，留人难”、人才流失、人才断档、环境艰苦、培训不足等问题，严重制约了基层和艰苦边远地区经济社会发展。为此，需建立生涯管理制度，使基层人才“政治上受重视”；健全形象宣传制度，使基层人才“社会上受尊重”；健全工资福利制度，使基层人才“经济上得实惠”；健全人才交流制度，使基层人才“能力上得提升”。
【关键词】人才 基层 生涯管理 制度壁垒
【中图分类号】D602 【文献标识码】A
人才是第一资源，是治国兴邦之本，是改革发展之源。基层一线和艰苦边远地区的人才根植于广大人民群众当中，他们能够更具体地了解群众所思、所想，能够更准确地了解群众最现实的利益诉求，能够更深切地感受到民生疾苦，是最直接服务民众和地方经济建设的重要力量。然而，人才“引不来，留不住”是基层一线和艰苦边远地区人才队伍长期面临的现实挑战，如何保证基层一线和艰苦边远地区人才队伍的数量、质量和稳定性成为当务之急。
基层人才队伍现状依然严峻
基层一线和艰苦边远地区人才承担地区经济社会发展重任，但“招人难，留人难”、人才流失、人才断档、环境艰苦、培训不足等现象较普遍，严重制约了基层和艰苦边远地区经济社会发展。
“招人难、留人难”成为普遍现象。基层一线和艰苦边远地区往往自然环境恶劣，基础设施相对落后，交通不便，工作条件异常艰苦，工作实际收入普遍偏低，很难吸引到合适的人才，存在“招人难”现象，如个别省市招考公务员，却因为处于艰苦边远地区而无人报考。同时，基层一线和艰苦边远地区还存在“留人难”现象。工作在基层一线和艰苦边远地区的人才多数在工作上难以安心，纷纷通过各种途径向大城市、发达地区流动，存在着大量流失现象，特别是学校、医院等单位的教师和医生等专业技术人才流失现象更为严重。笔者调查发现，西部某县卫生院自2007年以来十年多时间，有13%骨干医务人员调离，进一步加剧了该地居民看病难问题。
“断档缺位”现象突出。当前基层一线和艰苦边远地区人才队伍“断档缺位”现象客观存在，且干部日趋老龄化，年龄结构呈现“倒金字塔型”。例如，笔者调研发现某县乡工作人员年龄：30周岁以下占13.5%，30至40岁占16.9%，41岁以上占70.6%。由于年轻人才占比例过小，基层一线和艰苦边远地区人才队伍往往后继乏力，人才队伍可持续性受到挑战，难以支撑地区社会经济发展，严重影响了地区经济建设，前景堪忧。
环境艰苦，待遇低下，培训不足。基层一线和艰苦边远地区往往气候恶劣，交通不便，环境不太好。如某县域岛礁上的工作人员，由于常年环境潮湿大都患上了风湿病。又如某国家级贫困县政府的员工宿舍条件简陋，从大城市优越环境来的刚入职员工常常萌生去意。基层一线和艰苦边远地区工资不高，同时地域广阔而交通工具落后，大大增加了交通费用和工作成本。这形成了一方面工资收入低，另一方面工作开销大的尴尬局面。多数地方的艰苦边远地区津贴倾斜没有到位，即便是体现了倾斜，由于倾斜度不够，显得杯水车薪。此外，多数基层一线和艰苦边远地区人手短缺、经费不足，培训长期处于缺失状态，笔者调查中有21%的基层人才反应“工作后从未参加过培训”。
多管齐下，引导人才向基层流动
建立生涯管理制度，使基层人才“政治上受重视”。首先，加强和基层人才之间的沟通交流——感情留人。很多地区高度重视基层人才，地区领导关注他们生活上的不适、工作中的困难、成长中的挫折，和基层人才建立了深厚的感情。例如，广西壮族自治区爱护呵护基层人才，多年来吸引了一大批到广西地区挂职的清华北大等名校毕业生，成为地方经济社会发展的一支重要力量。其次，千方百计为基层人才提供发展机会——事业留人。到基层一线和艰苦边远地区干事创业的人才最关注的是个人的职业发展，要为基层人才构建明晰的职业发展路径并提供支持，让基层人才有干劲、有奔头。最后，筹措整合资源为基层人才寻求培训机会——待遇留人。针对基层培训难的现状，通过积极争取和发达地区对口交流机会、为优秀基层人才争取培训资金等方式，给基层人才培育更大的发展潜力。
健全形象宣传制度，使基层人才“社会上受尊重”。笔者调查发现：基层一线和艰苦边远地区基层公务员普遍感觉“工作压力大”“幸福感偏低”，而且基层的层级越深，压力越大，幸福感越低。工作上的压力和情感上的不快乐两种因素交织着，造成基层一线和艰苦边远地区基层公务员主观认同感差、自艾自怨、情绪低落、工作倦怠，甚至自暴自弃，严重影响了工作积极性和工作效率，使基层队伍素质和稳定性受到挑战。与此同时，近些年来公务员“被污名化”现象给公务员的职业自豪感和公务员的声誉带来不良影响。因此，我们要高度重视基层公务员形象被误读的现状，建立健全公务员形象宣传制度，策动公务员“积极阳光服务奉献”形象建设工程，通过公务员自身的行为、通过各种社会媒体、通过各级组织积极正向的宣传，让社会群众客观了解广大公务员无私奉献行为，使基层人才赢得社会尊重。
健全工资福利制度，使基层人才“经济上得实惠”。“经济落后”和“人才吸引力低下”双重劣势，成为基层一线和艰苦边远地区社会经济发展的“瓶颈”。完全依靠市场机制无法突破瓶颈，实现落后地区的经济发展和人才回流，亟需顶层设计。要提高艰苦边远地区津贴标准。艰苦边远地区津贴制度旨在发挥工资的补偿和导向作用，鼓励优秀人才到艰苦边远地区工作，并保持艰苦边远地区公务员队伍的稳定。实践证明，现有艰苦边远地区津贴一定程度上补偿了工资不足，但是还没有起到吸引鼓励优秀人才到艰苦边远地区工作的作用，还需要进一步提高津贴标准，加大差距。基层一线和艰苦边远地区应率先制定“人才发展投入机制实施细则”，鼓励优秀人才到艰苦边远地区干事创业，具体包括《关于深化人才发展体制机制改革的意见》中“实施重大建设工程和项目时，统筹安排人才开发培养经费”“加大对人才创新创业资金扶持力度”“鼓励和吸引高层次人才的税收优惠政策”等。
健全人才交流制度，使基层人才“能力上得提升”。我国公职人员的流动方式有挂职、轮岗、调任、转任（含遴选）、借调等。目前，我国挂职锻炼交流多为“下挂”，这种交流对在省以上机关工作的公务员了解基层情况、制定政策“接地气”等起到了积极的作用。但是基层公务员鲜有“上挂”的机会，为了开阔基层人才视野，提高基层人才眼界和能力，要加大“上挂”的方式和挂职数量。另外，需强化公开遴选交流。公开遴选制度2010年开始试点运行，2013年开始正式实施，受到了基层公务员和上级用人机关的普遍好评，给基层公务员一个向上流动的机会。目前公开遴选公务员的数量规模、职务级别和岗位条件等限制比较大，建议进一步扩大遴选交流规模，条件成熟时除特殊岗位外，省以上机关完全采用公开遴选方式招录基层公务员，将公务员考录名额下移到基层，形成基层蓄水池充盈、高层公务员均有基层经历、整体公务员队伍素质提升积极性高的良性循环局面。
要破除制度壁垒，鼓励和引导人才向基层一线和艰苦边远地区流动，提高基层人才保障水平，使他们安心于基层工作，在政治上受重视、社会上受尊重、经济上得实惠、能力上得提高，最终使基层人才活力充分迸发和涌流，这是现阶段基层人才队伍建设的现实选择！
（作者为中国人事科学研究院研究员）
【参考文献】
①《习近平谈治国理政》（第二卷），北京：外文出版社，2017年。
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